病险水库“拆弹”运动

田　磊

病险水库除险加固的实施，由于涉及中央与地方、公众与企业、地方之间的各种利益协调，既值得期待又不容乐观。这显然是一场漫长的比赛，不可能毕其功于一役。

最近3年来，水利部的头等大事都是维修水库。在水利部公布的计划中，3年内要完成6240座水库的除险加固，遍布30多个省区，其中大部分都是年久失修的中小型水库，总投资接近500亿。这堪称中国水利史上最大规模的一次集中维修水库。

这一浩大的维修工程不仅是水利部的内部事务，更被执政党写入了十七届三中全会文件、中央一号文件，以及中央政府2009年的工作报告。“从1954年有记录以来，至今已经有3600多座水库垮掉了口”水利部大坝安全管理中心原总工程师李雷告诉记者，经过了几十年的经济发展，如今不管是政治上，还是经济上，国家都已经经受不起垮坝的折腾了，所以才会有这一次大规模的集中维修。

老百姓头上顶着一瓢水

中国有8万多座水库，除了三峡、三门峡这些巨型水库以及为各大中城市提供饮用水源的大中型水库之外，其余绝大部分都是分布在偏远农村地区的小型水库。1954年是中国水库建设的一个标志性年份，那之前，中国只有几百座水库，“1954年开始了水库大跃进，最重要的事情就是兴修水利。”李雷说，三年大跃进期间，中国各地一共修成了几万座水库，到1978年“文革”结束的时候，水库总数已经超过了8万。

这8万多座水库，是中国历史上最为浩大的农村水利工程建设。在相当长的一段时间内，这些水库给中国农民的生产生活带来了很大帮助，这也是1980年实行家庭联产承包责任制以后，农业生产能够迅速发展的一个最重要的条件。

一直到今天，这些修建于半个世纪之前的小水库还在广袤的农村发挥着不可替代的作用。然而这些当年人挑肩扛修起来的水库到今天早已是病患缠身。“那个年代整个国家的工程能力弱，设备简陋，而且为了赶进度，都是边设计边建设，没有什么严格的施工程序、工程规范可言，所以，这些水库能坚持用到今天已经是很难得的了。”李雷说，8万多座水库中，有将近3万座属于病险水库，其中绝大部分是年久失修的小型水库。

事实上，从这些水库建成之日起，溃坝事件就从未中断过。据有关档案记载，从1954年到今天，中国溃决的大坝接近3600座，平均每年发生溃坝事件近70起，溃坝洪水造成的人员死亡人数，远超过自然洪水。上世纪60和70年代，曾经出现了两次垮坝高峰，1973年一年中，溃决大坝500多座。

而人类历史上最为惨烈的溃坝事件就发生在1975年的淮河流域，当年8月，特大暴雨引发的淮河上游大洪水，使河南省驻马店地区包括板桥、石漫滩两座大型水库在内的数十座水库漫顶垮坝，1100万亩农田被毁灭，1100万人受灾，超过2.6万人死亡，经济损失近百亿元，成为世界上最大的水库垮坝惨剧。

虽然，对于今天的普通国人来说，这些水利史上的陈年灾难早已从记忆中消失，但1950年代整个国家疯狂“赶工”留下的那几万座水库对今天人民生命财产安全的威胁从来都没有消失过，而且，随着年代愈久而威胁日甚。

事实上，这数万座病险水库的问题，一直都是历届水利部领导最为担忧的事情。几乎每一届新任的水利部部长到任，第一件事情都是召开全国病险水库除险加固工作。从1985年当中国的经济迎来第一次恢复，中央财政得到缓解之时，病险水库的除险加固就被提上日程，开始了100座重点水库的维修，使溃坝率大幅下降。到1990年代末期，经济发展加之强势的税收政策已使中央财政有了大笔盈余，1998年以来，中央政府累计投入276亿资金，对2381座大中型水库进行了维修。

这些投入让大规模的水库溃坝灾难渐渐远离了国人的记忆。但数百亿的投入相对于8万多座水库总量而言，其实还只是杯水车薪，因此过往的历次维修都集中在大型和中型水库，除了重要的水利枢纽，就是重要城市的饮用水水库。而在8.6万多座水库中，大型水库只有700多座，中型水库有3000座，而小型水库总数超过8万，病险率也将近40％。这些分布在偏远农村地区的水库即使溃坝，也不会酿成恶劣的公共事件，危及的仅仅是当地百姓的良田和家园，而无碍于国家重要道路交通、重点设施和重要城市。所以，虽然溃坝的事情依然年年发生，公众却少有感知。

不可能的“报废”

新一轮的水库大维修始于2007年，新任水利部长陈雷到任。这一次的大规模维修主要集中于解决小型水库的问题。就在当年全国病险水库工作会议召开前一天，甘肃省发生了一起水库溃坝事件，该省高台县一座名为小海子的水库，在刚刚完成除险加固工程不久发生溃坝，造成大坝下游5400亩耕地被淹或损毁，迫使下游4个村1700人紧急撤离，所幸没有发生人员伤亡。

小海子水库几乎就是中国中小水库的缩影，修建于1958年，后于1984年、1987年、1990年3次加高扩建，2001年被原国家计委、水利部列为西部专项资金病险水库处理项目，加固工程于2004年10月完工，同年12月，当地政府组织了初步验收，并被评定为“优质工程”。

可是历次的整修、加固却依然没有挽回这座水库溃坝的命运，在花费了超过2000万进行加固后不到3年，就又溃坝了，溃坝的下库正是最近一次加固工程中建成的。水利部后来将小海子事件定性为责任事故，总结教训要求各地加强对病险水库除险加固项目的建设管理。

1950年代修建这些水库的时候，最重要的问题是这个国家工业化落后，缺乏重型机械设备、工程能力弱，因此只能依靠人力，战天斗地，留下了诸多隐患，让中国成为了世界上病险水库数量最多的国家，这个问题也成为独具中国特色的问题，困扰了后来一届又一届的中央政府。

到今天，维修这些水库时，国家的工程技术能力早已跃居世界前列，组织大型的施工也早不需要人挑肩扛，但却又遭遇了另类困境，“我们没有办法组织起高效而廉洁的工程管理机制”。在国家审计署6月份公布的关于河北、山西等18个省区554座病险水库除险加固工程审计报告中，168座水库仍然存在质量缺陷。

从1980年代开始。对病险水库的投入贯穿了每一届中央政府。虽然相对于动辄数千亿投资的大型水利工程而言，每年几十亿的投入并不算很大，但是，对于这种年复一年只投入不产出的维修究竟是否应该继续进行，并不是没有反对的声音，水利界内部也有不少学者质疑，这些投入是否值得，中国的数万座水库是否都有维修的必要?

对这种声音，水利部也有过部分采纳，2003年，汪恕诚连任水利部长后不久，就出台了《水库降等与报废管理办法》，要求将那

些进行除险加固在技术上已不可行，经济上不合理，部分或完全丧失了按原设计标准运行管理的作用和意义的水库降等或者报废。

但该办法试行5年多来，并没有收到显著的实效。“真正申请报废的水库几乎没有，降等的也很少，李雷所在的大坝安全管理中心参与了该办法制订前的调研，他告诉记者，虽然1950年代修起来的水库问题很多，但一直到今天，几乎所有的水库还都在发挥作用，一点用处也没有的水库几乎不存在。水利都希望降等或者报废的大都是中小型水库，但是8万多座小型水库几乎都分布在偏远的农村，某个村落有几千亩地需要灌溉，都会修个水库，对于这些水库，当地农民是绝对不愿意报废的，一旦报废，他们基本的生产生活都会成问题。”

可以说，这些建于半个多世纪之前的水库，依然是中央政府在农村地区最大规模也最具实效的基础设施建设。这几万座小水库给中国农民带去了实际的好处，却给中央和地方财政带来了沉重的负担。但相较于持续多年的城市基础设施投入而言，这些负担不是太多，而是太少。水库是必须修的，真正应该着力避免的是勿让年复一年的水库维修沦为各种利益集团分食国家财政的载体。

修修补补又3年?

6月15日，水利部在北京召开了全国病险水库除险加固整改工作会议，会上，针对工程进展缓慢的局面，水利部部长陈雷提出了相当严厉的要求，要各部门将病险水库除险加固工作作为近期水利工作的头等大事、重中之重和当务之急，举全部之力、全行业之力，全力以赴打好这场攻坚战。

但根据水利部网站公布的最新统计数据显示，6240座水库中，开工的不到4000座，只有11座已经竣工，最大的问题是资金到位率，按照投资计划，这一轮中央财政一共投入260多亿，地方财政需要配套近230亿。但截至2009年6月30日，中央补助资金基本已经全部到位，而地方配套资金总共到位只有91亿，不足50％，呈现中央急，地方不急的局面。以病险水库数量位居全国前列的江西省为例，按照投资计划，中央和地方财政将各自配套投入约30亿，在30多个省区中位居第二，但到6月30为止，中央财政已经到位近20亿，而地方财政到位只有3亿。

水利部在其工作方案中甚至明确规定了全国病险水库除险加固专项规划项目开工情况周报制度，对开工率低、建设进度滞后的省份不定期在全国范围进行通报。每个月进行评比，开电视电话会议来督促工程进展。

中央政府的着急一方面是因为这一次有4万亿投资计划的机会，可以集中解决多年来像“定时炸弹”一样悬在头上的中小水库病患问题，而另一方面则是希望为未来的良性发展打下基础。“最终解决水库的问题，还是要依靠体制的改革，政府总不能永远把维修的工作全部负担起来。”李雷说，如果把这些水库比作病人的话，这一次中央政府就是希望花钱把病治好，然后为下一步的水库管理体制改革打下基础，逐步让它们自行发展，这才是解决水库问题的长久办法。

在李雷看来，尽管国家投入了大量资金，进行病险水库的维修，但这依然是计划经济模式下的大坝安全管理方式的体现，随着经济社会不断发展，大坝安全管理是否需要向社会主义市场经济模式过渡，如何过渡?这些都是决策者应该考虑的问题，这一次的投入结束了，今后的大坝水库仍然会出现很多病险，是否依然由国家和政府来承担责任和经费?在今后的20年中，这些问题会越来越凸显。

几十年来，中国水库大坝的管理思维都是有了病险，向上级主管部门报告，如何处理，给多少钱，什么时候给钱，那是上级政府的事，也因此，8万多座水库的管理和维护隐患已是积重难返。“在很多国家成熟的管理模式中，水库大坝安全不是政府的责任，而是业主的责任。”李雷说，这个理念的转变是最根本的，政府的责任是制订法规，监督业主按照法规进行大坝安全管理，保证大坝风险能够被社会和公众接受。

多年来，水利部也一直在推行水管体制改革，其中一项就是“管养分离”，试图部分引入市场机制来促使水库走上良性发展。但改革的核心在于，水库能否为经营者带来利润?事实上，除了能够发电的水库之外，绝大多数的中国中小水库都是常年亏损运转，李雷也说：“不能发电的水库是水利系统中最苦的部门了，连管理人员的日常经费维持起来都很困难，很少有人愿意去那工作。”

水库的收入大多是靠卖水，收取农民的灌溉费用以及城市的自来水费。而根据现有国家规定的水费价格，这两项费用根本不足以维持大部分中小水库的正常维修和运转。记者在山西省晋中市子洪水库采访时，管理处主任赵培贵介绍了子洪水库的运营状况：每年的收入，以前只有灌溉费用，从2004年开始，向县城供水，收水费，市物价局核准每立方4毛钱，但实际只向自来水公司收2毛，每10万立方，减免10％的水费，等于每10万立方只收1.8万元。但自来水公司销售的水价每立方1.8元左右，支出主要是人员工资，财政供养人员14人，其他为自收自支，每年收支基本平衡。而维修费用每年需要118万，这笔钱从来都是要靠上面拨发的。

“就我们基层水库而言，管养分离的改革不大可行，每年这么大笔的维修费根本挣不回来，没法承包，要想承包盈利，只能提高水价，可是，把国有财产承包给个人，供应县城吃水，到时候他垄断经营，随意提价怎么办?”赵培贵说。

几十年来，国人早已习惯了低廉的自然资源使用价格，任何一次提高淡水、石油、煤炭等资源使用税率和价格的行为总会遭到口诛笔伐。就水库问题而言，事实上，农民也确实无法接受昂贵的灌溉费用，廉价的水资源使用，几乎是他们生活的底线了，几十年来，国家给予他们的保障和基础设施的投入实在太少，也只能继续为维修水库这样的事情埋单。水库背后真正的问题是如何更加公平而有效率地分配和使用有限的自然资源。在今天利益集团林立的中国社会，寻找这个问题的答案，依然任重而道远。