美国治水：从州治到法治

陈统奎

以先进的科学方式确定全国统一水资源标准；以强大的联邦管辖制度确保中央可强制执行统一标准；以及公众和个体公民的监督作用进一步推动统一标准的制定和实施。

康艾黎先生是一位美国资深律师，在他担任卡特总统预算管理办公室副主任期间，作为白宫高级官员，他推动美国联邦政府治水迈出了关键性的一步：在卡特总统的坚定支持下，制定和颁布了《洁净水法》等一系列法律法规，使美国治水步入法治化轨道。

作为一家美国著名律所北京办事处执行合伙人，康艾黎来中国3年多了。在中国，他看到了一幅40年前他在美国看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染问题的困扰，水资源供应无论在数量上和质量上都遇到了巨大威胁。

全流域治理是关键

“这是一个全国性的问题，需要有全国性的解决方案。”康艾黎对记者说。作为白宫前环境政策主管，康艾黎主要从环保的视角来革新美国治水系统，但这项工作的价值已经超越“环境保护”，而是作为美国政治体制革命性变革的一部分——在过去的75年时间里联邦政府不断增强了其监管范围，在治水这一领域，联邦政府承担起更广泛的责任，全国性立法，统一全国标准，形成一套“大一统”治水模式。历史证明，美国走对路了，水资源问题迎刃而解。

美国各个州都有自己的固有传统，在地域和资源方面有着各自的优势和劣势，也有着各自的需要和自身的政治目标。而美国绝大多数大河都属于跨州河流，康涅狄格河、密苏里河、密西西比河、哥伦比亚河等。然而，一直到《洁净水法》颁布之前，美国水资源使用和管理都是“州事”，各州顾各州，于是出现了水资源较为贫乏的西部各州“不用白不用”的心态，本来就捉襟见肘的水资源变得更紧张，州与州之间常因为水资源使用权引发纠纷。纵使纠纷引爆到足够大的地步，解决起来也充满尴尬，因为各州援引的都是各州自订的法律，即使相反的两种做法在双方看来都是“合法”的。那时联邦法院束手无策，除非争议各方属于不同州的公民，否则不能行使管辖权。

那时，美国联邦政府主要是参与基础设施建设，包括港口、运河和大坝等，出钱倒不少，但监管少得可怜。于是，还有一种情况，与今天中国情况非常相似，就是“上游污染，下游埋单”。尽管美国一些环保先行者建造更为先进的污水收集系统和垃圾处理设施，对工业垃圾采取更为严格的管控，但是上游地区(往往是在其他州)并不那么愿意花费精力控制自己管辖范围内的污染源，最终无法收到成效。而且如果这个州对环境治理要求严格，污染企业就搬到管控较为宽松的其他州，各州各打算盘，“全流域治水”显然是不可能的事。

1967年，进人白宫工作之前，康艾黎为美国环保法律之父埃德蒙·马斯基参议员做立法事务助理。马斯基是一位“联邦主义者”。他提出，所有河流湖泊都是全国共享的地表水和地下水资源体系的组成部分，环境污染物并不会服从各州以及国家之间人为划定的分界线。马斯基也很清楚，大多数州政府行为背后的那种追求经济发展的强大冲动。既如此，公民对地方政府的监督和约束就显得尤为必要。

马斯基在推动美国环境立法时，确立了三大基石：以先进的科学方式确定全国统一的水资源标准；以强大的联邦管辖制度确保中央可强制执行统一标准；以及公众和个体公民的监督作用进一步推动统一标准的制定和实施。“环境保护是一个国家的全局性问题，而不是地区问题，因而冀望中央政府能积极立法。中央政府还可以进一步强化自身权力，承担起更广泛的责任。”康艾黎对记者说。水治理要集权

《洁净水法》的颁布是马斯基参议员最为重要的成就之一。马斯基要确保在一个有效的管理和执法系统下，环境污染者无处藏身，避免了他们在州与州之间辗转以规避法律的行为。实际上，这部法律也开启了美国治水的新篇章。联邦政府确认了对所有“美国境内水域”的唯一管辖权，并且明确留给各州的任何权力仅仅是一种委托性质的权力，而且如果哪个州未能按照联邦政府的要求做好落实和执法工作，委托给它的权力就会被收回。《洁净水法》确认，将各州境内的湖泊、河流、溪流、湿地等，全部划归美国环保署和联邦法院的管辖范围。这种管辖权的划分被认为是《洁净水法》的重要成就。

“我感触最深的是，法律制定过程，各个州经济发展的利益，有些州不管上游给下游带来污染，只关心自己开工厂。这时候，联邦政府就发挥了比较积极的作用，全国性的立法，全国性的保护。与目前中国的现状很相似，各个省只顾发展经济，很少考虑给周边省市带来的影响。”康艾黎对记者说，“权力上，有些要收回中央政府的，要收回来，中央政府积极承担起责任。”

此外，有法可依的联邦法院有权审理涉及《洁净水法》的案件，“依法治水”变为事实，而联邦法院从全国的视角看问题，超越了地方利益。康艾黎说，联邦法院的管辖权对于《洁净水法》的成功具有至关重要的意义。联邦法院由于更具有全国性的视野，相对而言就不会像州法院那样只考虑当地的经济发展而不顾及整个地区或国家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的权衡。美国的这一经验对中国具有非常现实的借鉴意义。目前中国各地法院“地方性”特征强烈，不仅无法平衡地区之间的利益，而且如果碰上强大的央企的违法行为，它还会熟视无睹——地方怎么敢挑战“中央”的利益?

《洁净水法》还规定了具有革命性意义的公民诉讼条款，正是这些条款对美国境内众多水域水质的改善产生了最深远的影响。马斯基的信念是，只有平常百姓自愿并有机会参与立法和执法过程。才能使这一整套强有力的污染防控体系变得行之有效。这样，联邦政府、联邦法院和普通公民便结成“联盟”。康艾黎说，那些关心自身环境状况、身体健康以及子孙未来的公民实际上都变成了“义务检察官”。在这个新框架下，地方政府和企业的逐利诉求受到了有效的监督和约束，公共利益得到了保护，同时又不破坏各地发展的生机和活力，最大多数人的利益得到了保证。