山西“水库除险”政治学

石　破

今年病险水库除险加固工程的进程，恰遇山西省建国以来罕见的经济衰退，除险加固工程的配套资金落实不到位是正常的，能全部落实到位才不正常。

对于子洪水库的除险加固工程负责人赵培贵来说，眼下最发愁的，不是已经延期一个月的竣工时间，而是眼看工程要完工了，还有900多万元的配套资金尚未到位，届时他们从当地经销商、建筑商那里赊欠的款项该如何结算?

今年7月16日，山西省副省长刘维佳来到子洪水库视察工程进展情况，赵培贵向刘副省长反映了两个问题：一是由于2007年至2008年上半年物价上涨，所需材料款比工程概算上涨了400多万元。二是配套资金不到位，影响工期进展及完工后的结算。

刘副省长当场答复赵培贵：应由省里配套的部分，回去后他会督促落实。晋中市副市长表示市里配套部分也会督促落实。但祁县县长说，县里财政困难，全县无一座煤矿，主要是加工型县域经济，去年的财政收入只有3.4亿多元，可用财力只有两三千万元。应由县里出的400多万配套款，先该(欠)上，慢慢给。

当“水库除险”遇上“经济除险”

子洪水库位于山西省晋中市祁县，是山西省2007年开工建设的11座除险加固项目对象之一。山西省共有大中小型水库731座，病险水库占了70％左右。截至目前，该省共有100座水库列入《全国病险水库除险加固工程规划》，现已开工61座，到2010年全部完工。

去年12月至今年3月，国家审计署组织对河北、山西等18个省554座病险水库除险加固工程建设情况进行审计调查，6月17日出台了《554座病险水库除险加固工程审计调查结果》。

《调查结果》指出的主要问题有以下四项：(一)部分已开工项目进度滞后，未开工项目工期紧迫。(二)少数工程存在质量缺陷或安全隐患。(三)部分项目存在高报或多报概算、人为调减配套资金问题。(四)部分项目管理存在疏漏。

“今年3月5日～8日，审计署太原特派办也来到子洪水库，进行了全面审计。”赵培贵说，“审计署报告中提出的四个主要问题，我们水库不明显。去年4月，水利部监查办也来施工现场全面检查过，提出了12个小问题，我们都一一整改了。”

审计署的《调查结果》还指出：这次“审计抽查的549个项目多是一、二期规划项目，虽已开工多年，配套资金到位率仍只有45％，个别水库数量较多的地方配套资金到位率不到10％”。

子洪水库的除险加固工程，国家发改委批复概算3920万元，其中中央投资50％，省里配套25％，市里配套5％，县里配套20％。截至目前，省里应配套资金还有405万没到位；市里应配套资金还有33万没到位，县里应配套资金还有475万没到位，即配套资金到位率只有50％左右。

据《山西日报》消息，2009年6月16日。山西省召开病险水库除险加固整改工作会议。“会议要求，各市县和59个项目县项目单位要进一步落实配套资金、规范建设管理、加快工程进度，确保如期完成建设任务。”整改会议的急急召开，倒映出山西全省病险水库除险加固工程“配套资金不到位”等情况的严重性。

今年病险水库除险加固工程的进程，恰遇山西省建国以来罕见的经济衰退，由于金融危机和关停民办煤矿等因素的影响，今年上半年该省经济负增长7％，经济下滑幅度全国第一。看来山西水库要除险，山西经济也要除险。但当水库除险遇上了经济除险，情况将会怎样?

今年夏天，山西省政协曾组织委员下去视察，有私企老板向委员们反映：当地税务局把他们下半年的税都收过了，这叫收“探头税”，寅吃卯粮，满清时候就有了，没想到今天会在山西重演。以前山西各地市习惯于每年10月底就把国库封了，11～12两个月的收入，到明年第一季度再入库，因为翌年1～2月正逢元旦、春节假期，企业开工率低，到时不能让经济指数掉下来呀。但今年年底，山西各地市政府可能顾不上为明年经济的“开门红”做准备了。

此种情况下，除险加固工程的配套资金落实不到位是正常的，能全部落实到位才不正常。

山西“停拨”事件

凡中央政府主导的涉及全国多个省市区的重大项目建设，很容易忽略每个省市区具体情况的不同。此次审计署的《调查结果》中，表扬了浙江、广东等省除完成列入国家规划和中央补助资金的项目外，还自定规划、自筹资金进行病险水库的除险加固。但对于其他大部分省市区来说，此等行为是无法仿效的，尤其是正因不能享受西部政策而撅着嘴生气的山西省，就更不可能了。

山西省水利厅总工李力说，国家在大型水利建设项目的投资中都要求地方配套一部分资金，而这个配套比例是按西部地区地方配套1／3，中部地区地方配套1／2，东部地区地方配套2／3的标准来执行。山西省经济发展在全国相对落后，却被划在中部地区序列。他希望国家把山西按照西部省份对待，加大对山西水利建设的投入，即中央补助75％的资金，地方配套25％资金。

在山西官员中一个普遍看法是：陕西省经济实力比山西还强，但人家能享受西部政策，山西却不能享受，有违情理。山西省籍的人大代表、政协委员不断在各个场合对此提出质疑，终于争取到如下待遇：全山西有30个比陕西穷县还穷的国家级贫困县，可在国家大型建设中享受西部政策，其他时期不能享受。此次该省列入《全国病险水库除险加固工程规划》的100座水库，有超过半数享受了西部政策。

对水利部会同国家发改委、财政部从1999年起先后编制的三批病险水库除险加固建设规划，山西省一则以喜，一则以忧。喜的是这项史无前例的行动，挟中央政府50％以上投资，将会一举解决困扰山西多年的70％病险水库危机，忧的是地方配套资金的到位问题。

子洪水库的除险加固，已不是第一次遭遇“配套资金到位率低”的尴尬了，上次碰到此问题时，子洪水库的除险加固规划还没有报批，因此这个“配套资金到位率低”的事情并非发生在它身上，但该水库的开工日期却不得不因此而推迟5年之久。

设计库容1400万立方米的子洪水库，是1970年代农业学大寨时期修建的，因为缺乏维修经费，只在1990年代搞过一点小维修。2002年，子洪水库出现多处病险。水库的管理单位——祁县昌源河水利管理处请来省、市水利专家论证，确定其为三类坝，要求对水库安全鉴定中发现的问题全部进行加固、改造。

此前，自2001年起，山西省已有26座大中型水库报水利部和国家发改委审定为病险水库，并获批复进行除险加固改造。因此，子洪水库的除险加固工程项目也上报给了国家发改委。2005年1月14日，县政府成立了子洪水库除险加固工程领导组，批准组建了工程项目部及项目法人。然而，由于2003年

8月1日起实行的新的水库大坝安全鉴定办法对大坝安全鉴定单位的资质要求有所提高，国家发改委对2003年8月1日前已经鉴定不符合鉴定资质要求的除险加固工程项目一律没有批复，子洪水库也在其列。

2005年4月28日，国家发改委、水利部确认：通过规定程序确定为三类坝的水库属病险水库。水利部又组织专家对子洪水库除险加固工程初步设计进行复核，认为对该水库进行除险加固非常必要。

但是，由于国家审计署审计长李金华的一次报告，国家发改委、水利部冻结了山西省新上除险加固项目的审批，子洪水库又一次失去了机会。

2005年6月，李金华在十届全国人大常委会第十六次会议上所作的《关于2004年度中央预算执行和其它财政收支的审计工作报告》中指出：“山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程，因地方配套资金不到位，实际仅完成8座，而且其中7座未达到设计要求，难以实现防洪供水等预期目标。”

这是怎么回事呢?原来，2004年，审计署太原特派办对山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程进行审计时发现，20座病险水库加固工程中只有8座有竣工验收报告，而且其中7座水库的竣工验收报告只是“初验报告”，不能作为最终的竣工验收报告。

审计署太原办领导大惊失色，进一步摸清情况后，先后就病险水库加固改造工程中存在的问题向审计署上了三份专题报告。此事引起审计署的高度重视，2005年6月，李金华审计长在向全国人大常委会所做的报告中专门点名批评了山西。

当时，山西26座大中型水库除险加固改造的批复总投资为6.977亿元，中央投资3.432亿元，省配套1.712亿元，市县自筹1.833亿元。但直到2005年年底，市县自筹资金才到位1400万元，占应到位额的7.8％，个别地市甚至为零配套，这成为影响工程进展的重要因素。

但当地媒体爆料，市县资金配套率低并不是唯一因素。省财政拨付的资金，虽在文件中声称“全部到位”(晋政办发电(2005)75号内部明电)，事实上并非如此。比如，文峪河水库，省财政扣下7万，张家庄水库，省财政扣下58万，陈家湾水库，省财政扣下21万，浍河水库，省财政扣下110万，曲亭水库，省财政扣下96万……截至2005年年底，省财政仅从吕梁、忻州、临汾三地的病险水库改造项目中“预扣”下来的钱，数额就达963万元。

孝义市张家庄水库，2003年4月1日动工改造，2004年10月“完工”。概算投资3259万元，市县自筹缺口685万元，省财政配套800万元，其中水利基金400万元已到位。400万元财政资金被扣下58万元。水库管理处主任高利宁说，因为资金不到位，水库改造只能先搞主体工程，还有板桩加固和输水涵洞加固两项工程无法做。2005年1月，水库没法搞验收，就搞了个“初步验收”……

无疑，每一次中央向地方投资的重大项目，都有可能成为地方相关部门的一次“分肥”运动。李金华审计长的报告将山西省病险水库改造工程“点名”后，立即引起了有关部门的高度重视。水利部迅速停拨了2005年度中央对山西省水利建设安排的资金，并责成山西省加快落实配套资金，加快病险水库加固工程。

子洪水库的除险加固工程，便成为了这次“停拨”行动的牺牲品。

然而，因为“加快病险水库除险加固”是党中央、国务院做出的重大战略部署，水利部也不敢将“停拨”行动延长太久。略施一番惩戒后，2006年，水利部对山西新上水利工程项目的审批又解冻了，子洪水库除险加固项目也列入全省排队第一名，但因当年国家病险水库投资资金减缩，全国新上项目只有少数几家，子洪水库又一次落榜了。

一直等到2006年12月，国家发改委、水利部才批准对子洪水库进行除险加固，2007年7月1日，该工程正式开工。工期两年，工程总概算3920万元。工程结束后，子洪水库的防洪能力将由200年一遇洪水，提高到千年一遇洪水标准。

没有中央投资会怎样?

山西水库多为生态水库，修建于1950～1970年代，以拦蓄泥沙为主，兼顾灌溉。因为山西多黄土丘陵区，泥沙流失严重。尤其是晋陕大峡谷一带，下雨产生径流，带来泥石流，而水库可以涵养水源，周土保墒，老百姓在上面种地，产量很高。

山西的大中小型水库，基本上都是地方修的，政府投资，农民出义务工，小蹦蹦车拉土，民兵连挑灯夜战——穷有穷的办法。绝大多数水库没有国家投资。汾河水库全部投资7亿多元，国家投了2000万元，算是例外。

十一届三中全会后，学大寨受到批判，国家对农业、水利的投资少了，劳动力也不能平调使用了，山西水库基本停建。全省现有7座大型水库中，只有一座汾河二库始建于1990年代，57座中型水库，1980年代以后建成的只有一座。小型水库80％以上建于1960～1970年代。

山西省的病险水库，以前从未进行过普遍、有效的除险加固。如果没有这次中央政府挟超过50％以上的投资，统一规划“除险加固”，山西众多水库的命运将会怎样?

浙江、广东等南方省份的病险水库可以说是“定时炸弹”，山西的绝大部分水库都不是。南方水库的水都装得满满的，山西水库大部分存水很少。今年上半年山西大旱，吕梁山区活了500年的枣树都旱死了。全省57座中型水库存水4～5亿立方米，不抵河北一座水库的存水量。今年7月18日，山西省省长王君对防汛工作提出的要求是：“对病险和危及下游安全的水库一律空库度汛。”其实，大多数水库别说不会垮坝了，就是垮坝危险也不大，除了汾河水库。

但是，山西的小水库大多处于县城、乡镇上游，山西几乎每个县的县城都是依水而建，县、乡处于河流下游，经济发展就快。按照有关规定，水库是不能建于人口密集区、重要公路、铁路的上游的；水库都应该有泄洪区，但现在好多县城、村庄都在泄洪区范围内。

山西的中型水库有市管，也有县管，小水库基本上都是县管，还有乡管的。全省600多座小水库，相当一部分已淤平了。因为没水，有的已看不出是水库了，有的成了小池塘。有的原来库容有100万立方米，现在只剩下20来万立方米了。

山西的生态水库兼顾灌溉，受益者是农民。而农民出不起维护水库正常运行的钱，尤其水库建在深山里，周围的农民是弱势群体中的弱势群体。

2003年水费体制改革时，祁县昌源河水利管理处请专家搞过测算，子洪水库每年维修费用需要110万元。这笔钱应该由县财政出，但财政拿不出来。水库批准容量1400万立方米，今年只有140万立方米。灌区面积18万亩，现在只剩下几万亩，水库只在每年春天放点水浇地，今年春天干脆就没有放水。因为灌

溉用水无保障，老百姓只好自打井浇地。

因此，如果没有这次中央统一规划的除险加固工程，山西众多小水库的命运便是自然消亡，自行消亡。而即使有了中央投资，地方配套资金仍然是个问题。

这次审计署出台的《调查结果》，其中还表扬了山西省：“山西省水利厅将病险水库工程配套资金到位率列为年度考核重要指标，凡到位率为零的地市将被‘一票否决。”

山西省一位水利专家笑称：“这一条规定没用。在数字上，哪个地市也不会‘零配套。”

这位不愿透露姓名的专家说：“水库最重要的设施有三大件：大坝、溢洪道、进水塔。地方配套不起的，工程项目部就把国家给的钱全用到这三大件上，重要部位先干。比如闸门破坏了，绝对要修好；自己能筹点钱，再修一下防浪墙等，至于库岸塌方可以不管，上坝公路要求10米宽的，可以减为6米，先进的仪器设备可以改为国产的，能用就行，总之是可做可不做的，就不做或少做。这在山西病险水库的除险加固中，是普遍的做法。因为他不给你配套，你也没办法；主要把三大件搞好了，暂时不会有大问题。”

而像子洪水库除险加固工程项目部这么实在，有板有眼地完成了施工任务的，到结算时就可能会遇到麻烦。

一方面，山西100座病险水库的除险加固工程进展不顺利，同时，全省各地又掀起了新的水库建设热潮。

山西是个缺水的省份。2005年胡锦涛视察山西，提出要“开源节流”解决山西水问题。2006年温家宝视察山西，提出要“研究长期解决山西水资源贫乏的治本之策”。胡锦涛、温家宝视察后，山西搞“新水源工程”，又开了20多座水库，但不敢叫水库，而叫“新水源”。因为下游的河北、河南等省对山西拦截地面水意见很大。但山西以修水电站为名，起码要再拦30％出境水，因为它是“山西目前尚未开发利用的重要资源，是山西的财富”。

这些水电站建成发电后，表面上水还可以流向下游。实际上，修了水电站，通过拦蓄抬高水位，就能方便地引水。山西的城市、工业用水就有了保证，对中心城市的发展很有好处。

上述那位水利专家说：“现在山西好多地方都想修水库，积极性非常高。县一级作为经济实体，因为上面对经济增长率要求高，到处招商引资搞项目。县里建起了水库，工业用水的水源有了保证，加上资源丰富、劳动力价格便宜，吸引外来投资的筹码就多了——水库存上水就等于存上钱了。”

“新水源”因此成为山西近几年来的重大建设项目之一。