高校实行国库集中支付制度的问题及应对措施

黄雪华

摘 要:国库集中支付制度是当前国家财政管理制度改革的重要内容之一,随着国库集中支付制度在高校的全面实施,对高校的财务运作产生了重大影响。文章从资金划拨、资金调度、自主融资、财务管理和会计核算等方面进行了分析,并提出了应对措施,以推动国库集中支付制度在高校的顺利实施。

关键词:国库集中支付制度 高校财务 问题 措施

中图分类号:G475 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-095-02

一、国库集中支付制度的方式及意义

国库集中支付制度,是以国库单一账户体系为基础,以财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,所有预算单位购买商品或支付服务款项时,由预算单位提出申请,经国库集中支付管理机构审核后,将资金通过单一账户体系支付给商品或服务的供应商。国库集中支付分为财政直接支付和财政授权支付两种方式,未支付使用的财政性资金均保留在国库单一账户,由财政部门行使政府职能进行管理和运作。实行国库集中支付制度是市场经济国家尤其是西方发达国家实践证明了的行之有效的财政国库管理制度,是我国当前国家财政管理制度改革的重要内容之一。

国库集中支付制度的核心是改变了预算资金的拨付方式和程序,即财政性资金由以往的层层转拨、分散支付改为通过国库直接拨付,避免了财政资金在拨付过程中挤占、挪用等现象的发生。一是从预算分配、资金使用、资金拨付、银行清算等预算资金活动全过程的监控,使预算以往主要靠事后监督提前到事前、事中监督,保证了预算管理中预算执行各环节的有效监管;二是“有预算才有支出”的严格规定,大大强化高校预算的计划性,能促使高校部门预算编制更加科学、合理和细化;三是对高校预算资金的账户管理由各校分散到财政部门统一管理在国库单一账户中,既提高了高校预算执行的透明度,使财政资金的使用更加规范、安全、有效,又降低了政府筹资成本,为实施政府宏观调控得到了有力保证,大大促进了我国公共财政体制的完善。同时,实施国库集中支付对高校财务活动产生很大影响。

二、高校实施国库集中支付制度的问题分析

(一)资金划拨方面

1.合理的资金拨付不能到位。国库集中支付制度规定:“预算单位的零余额账户不得向本单位其它账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。”该规定要求预算单位必须直接将资金支付给商品供应商和劳务提供者,不允许把单位的资金转入基建账户等二级账户中。根据《浙江省教育厅关于进一步加强高等学校基本建设管理工作的通知》(浙教计[2008]78号)规定“要配备专职基建财务人员,设置专门的基建账户”,按照高校基建管理规定,高校若获得基建专项资金,或学校自筹建设经费,应转存基建专门账户。而在国库集中支付制度下基建专项资金存在零余额账户中,此经费不能转入基建账户而只能直接支付给提供商品或劳务的对方单位,导致基建账户形同虚设,影响基建财务的独立核算和会计报表的编制工作。

2.合理的资金垫付不能转回。国库集中支付制度规定:“预算外资金不能打包直接划拨到单位基本账户,必须逐笔支付到商品供应商或劳务提供者。”单位预算年初的计划数下达较迟,需等待“人大”和“两会”结束后才能下达用款额度,学校只能无奈的等待经费的到位。有时急需用钱,为了不影响工作不得不先用自有资金垫付。高校的项目支出预算指标一般下达也较晚,大部分到年底才下达。为了不影响项目的连续性和工作进度,实际上许多项目在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施,如实验室建设、重点学科建设、师资队伍建设、科研项目、教改项目、学生军训及生产实习等。在以上大量垫付资金不能转回的情况下,造成一方面已垫付的资金沉淀在零余额账户中,年终财务决算反映专项资金结余大;另一方面学校自有资金账户因垫付了大量的财政性资金而影响其他项目的正常开支,年终决算影响经常性经费收支结余。

3.特殊的业务处理不能实现。一是后勤物业管理费支付困难。在高校后勤社会化管理的体制下,高校的后勤服务如学生宿舍管理,公共卫生、维修、绿化等物业管理一般通过协议形式由高校后勤公司托管,学校按协议规定支付物业管理费。而现行国库集中支付制度规定,一次性支付20万元以上要财政直接支付,并要求通过招投标确定供应商。高校后勤公司托管有其历史背景,有的不可能经常更换托管单位。为了履行协议学校不得不化整为零,按年支付改为按月支付,由财政直接支付转为财政授权支付,增加了各环节的工作量。二是学校行政对工会的行政补助经费划拨困难。按照浙江省教育工会的文件要求,学校应组织教职员工进行休养活动,学校行政要给予经费补助。而在国库集中支付下,行政补助工会经费同样不能顺利转拨。三是工资薪金转拨困难。如医学类高校一般实行医教结合的管理体制,学校部分教编人员的工资薪金要先转拨到相关的附属医院,附属医院二次分配后再发放到个人。国库集中支付制度规定,要求单位发放的工资薪金必须通过工资户代发。

(二)资金调度方面

国库集中支付制度的实施制约了高校资金使用的调度权。过去,高校年度部门预算批准后,财政预算内资金按月下拨经费,预算外资金一般学校按规定上缴财政专户后,通过申请均能及时返还到学校基本账户,未动用的预算资金可由学校自行掌握使用。校内各部门和内部单位结存的资金在预算控制范围内也有一定的结存,学校财务部门可以在全校范围内对结存资金进行合理调度。实施国库集中支付后,财政性资金一律纳入国库集中支付范围,未上报用款计划的预算资金不得使用,仍留在财政部门,暂时沉淀资金不流入高校,高校没有资金可以调配使用,影响了高校资金使用的灵活性,增加了高校理财的难度。前几年,高校为满足广大人民群众对高等教育的需求,在政府投入不足的情况下通过银行贷款搞新校区建设,背负了大量的银行债务,基本上都是负债运行。根据浙江省高校编报的还款计划,到2018年全部还清贷款,期间必须有续贷等环节,以前学校通过合理调度沉淀资金进行周转,而现在学校的现金流越来越少,对资金的调度能力越来越弱,这必将对高校的正常运行产生不利影响。

(三)自主融资方面

1.国库集中支付制度的“单一账户和零余额账户”影响了高校的自主融资能力。高校近年来快速发展的建设经费来源,主要是通过银行融资,银校合作在很大程度上促进了高校的跨越式发展,同时银行也从双方合作中获取了应得利益。由于高校有稳定的学费收入来源,在银行有一定量的存款,银行为高校提供贷款,也能降低贷款风险。在以前的财政分散支付体系下,预算内、预算外资金最终都拨付到高校在银行的存款账户上,高校可以比较容易地从商业银行获得贷款,商业银行融资作为高校财务的一种重要的筹资方式,弥补了财政资金的不足。然而实行国库集中支付制度后,将高校所有预算内外资金均实行国库集中支付,统一纳人国库单一账户和零余额账户,高校没有资金可以调配使用,这将严重降低高校的融资能力,尤其是影响银行对高校贷款的积极性。这样,不仅会增加高校贷款资金的使用成本,而且不利于提高资金使用效率,甚至制约学校的建设和发展。

2.国库集中支付制度的实施减少了高校的存款利息收入。高校预算内外资金收入均纳入财政单一账户管理,学校银行存款账户只有有限的科研经费和少量的自有资金存入,使存款利息大大减少,原来大量沉淀资金的存款利息转移到了财政部门,学校的收入明显减少,影响了对教育的投入。

(四)财务管理和会计核算方面

1.国库集中支付制度与现行高校财务管理制度和会计核算制度不匹配。现行高校财务执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》,这一财务和会计制度实行的是“大收大支”与“收支两条线”的核算模式,它打破了预算内资金与预算外资金之间的界限,收入按来源划分,支出按性质和用途划分,因此,收入和支出资金没有严格对应的关系。实施国库集中支付制度后,财政性支出要求严格按照预算安排,内容明确,并通过零余额账户直接支付或授权支付,这与现行高校会计制度不匹配且存在矛盾。为此,高校会计核算既要符合两《制度》的规定,又要满足国库集中支付要求,增加了会计核算的难度。

2.国库集中支付制度工作流程与现行业务流程不相符。计划经济时期,单位只有出纳和会计之分。每笔业务都是出纳接单核算付款,会计再编制记账凭证,登账及编制会计报表。市场经济下,高校的经济业务越来越复杂,执行的制度和法规复杂,财务人员的分工也更为细化,现在都是审核人员接单审核,编制记账凭证,再由出纳根据记账凭证付款。现行的财政支付系统沿用了计划经济时期的核算模式,设置了出纳录入,会计复核的支付模式,这与目前高校的实际情况不相符。在大幅增加工作量和复杂性的同时,降低了财务工作的效率,给高校的财务工作增加了管理难度。

3.国库集中支付制度增加了财务对账难度。为适应国库集中支付制度,在会计核算上增设了会计科目。在实际对账时,财政明细账要与银行对账单核对,单位明细账也要与银行对账单核对,必须做到财、银、校三方核对无误;同时,财政专项经费还必须与学校项目经费核对,做到专项经费专款专用,这样,对账的工作量大大加大了。国库集中支付制度规定单位增设“零余额账户用款额度”总科目作为银行存款的核算,其下分设“直接支付(预算内)、直接支付(预算外)、授权支付(预算内)、授权支付(预算外)、财政暂存(直接支付)、财政暂存(授权支付)”六个子科目。而银行提供的对账单不分明细科目,导致单位与银行的对账只能通过手工(或半手工)方式进行;另外,财政与银行的对账没有电子平台可以操作,也只能通过手工方式进行,从而增加了对账的复杂性。

三、高校实施国库集中支付制度的应对措施

国库集中支付制度是构建我国公共财政体制的必然选择,在不断推进高校国库集中支付制度中要妥善解决遇到的困难与问题,现提出以下应对措施:

(一)建立健全与国库集中支付改革相适应的财务管理制度

财政部门要针对基层预算单位提出的意见和建议,深入调查研究,加强相关财政制度的建设,确保国库集中支付改革的顺利推进。目前国库集中支付制度与高校相关财务制度相矛盾的地方,迫切需要从财政相关制度上进行合理安排。重视高校基本建设投资的管理,修订《国有单位基本建设会计制度》,改变计划经济条件下的基建工作规程,与国库集中支付制度相衔接,取消基本建设投资核算主体,将基建会计核算并入高校会计核算,在高校会计制度中增设“在建工程”等相应的基本建设核算科目。这样,既能集中财力增强调控能力,又能简化核算环节提高工作效率。

高校内部的一些财务制度也应作相应的调整和修改。实行国库集中支付后,新的财政国库机构体系建立、银行账户管理、高校财务会计体系、资金支付方式等发生了重大的改变。特别是当前财、库、银、校之间在功能衔接不完备的情况下,政府应尽快完善相关政策,明确各职能单位的权利和义务。高校必须尽快建立与之相适应的财务管理办法,修订会计核算流程,完善内部控制制度,加大对预算资金执行的监督,杜绝不合理开支,确保专款专用,真正做到有法可依,保证高校国库集中支付制度的有效实施。

(二)优化项目支出预算管理,尽早下达项目支出预算指标

财政专项资金拨款是高校实验室、重点学科、师资队伍等建设资金的重要来源,专项拨款一般占总拨款的40%左右。为保证预算执行的高效、规范,财政部门需要进一步优化项目支出预算管理,尽早下达项目支出预算指标,简化用款计划审核流程,缩短审批时限,尽量在规定的时间内完成审核,保证预算单位及时用款。只有在预算指标的计划、审核、报批、下达时间前移之下,才能保证高校项目资金的及时到位,确保高校项目支出的顺利拨付,避免学校垫付资金情况的发生。

高等学校要配合部门预算改革,强化部门预算管理。在预算编制过程中,科学、细化部门预算,建立科学的预算定额和支出标准,确保部门预算编制的质量,提高部门预算执行的刚性。并细化预算编制的各个环节,严格把关,逐步使所有财政资金的支付在预算中都有明细的项目,为深化国库集中支付改革创造条件。

(三)高校依法独立办学,适当扩大高校自主支配资金的权利

教育立法如《教育法》、《高等教育法》、《中国教育改革和发展纲要》规定,高等学校具有独立的法人实体地位,要在多方面扩大高校的办学自主权。政府要转变职能,由对学校的直接行政管理转变为运用立法、规划、政策指导等行政手段进行宏观调控。资金调度权是高校自主办学权的体现,也是高校面对社会需求多变而调整办学思路的需要。从高校办学资金的构成上看,当前高校的经费来源已呈现多元化格局,包括财政拨款、事业性收费、各类教育科研服务收费、自办经济实体、纵向及横向科研经费、存款利息、社会捐赠、银行贷款等,除财政拨款以外的自筹经费占总收入的比重逐年提高。

在国库集中支付制度下,应适当扩大授权支付的范围,可以对各项支出按资金来源进行分类管理,对预算内拨款严格按规定办理,对预算外资金适当扩大授权支付比例,对其余自主组织的收入给高校自主支配的权利。财政部门不应再沿用计划经济时代财权高度集中的管理模式,而应结合社会主义市场经济特征,遵循高校自身的办学特点和特殊要求,财政部门应恢复高校一些自主权,增强高校办学活力和可持续发展的能力。

国库集中支付使高校现金流入减少,导致存款利息收入大幅减少,银行贷款利息支出增加,使学校资金原本紧张的局面更加紧张。建议财政将各学校沉淀在国库尚未使用资金产生的利息收入适当补贴高校贷款利息支出。按承诺支持学校转贷周转的资金需求,并提高审批时效。

(四)及时修订《高等学校会计制度》,以适应国库集中支付制度

目前,高等学校会计核算执行的是1998年制定的《高等学校会计制度》,预算内外合并,按“大收大支”原则,“收支两条线”要求组织会计核算,它已不适应国库集中支付制度下的会计核算新要求。需要及时进行修订,增设“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等会计科目,以适应财政授权支付方式下用款额度的核算和年终预算结余的核算。部门预算和国库集中支付不允许出现单位预算和决算“两张皮”的现象。为了从根本上改变预决算“两张皮”现象,部门预算的经济科目与会计核算的经济科目应一一对应,便于实际支出时按预算科目执行,年终便于预算执行情况的分析。

国库集中支付是一项全新的业务,随着改革的深入推进,高校会计核算内容和工作流程发生了很大变化。高校财务也要积极配合财政部门,解放思想,创新工作。全体财务人员要在全面了解国库集中支付制度,熟悉国库支付操作流程的基础上,重新思考高校内部尤其是财务部门内部的会计工作流程,相互协作,有效配合,提高效率。

学校要高度重视对账工作,在认真处理各项经济业务的基础上,落实专人定期与财政部门、代理银行等做好账户核对工作,包括预算批复数、已用数、额度结余数等信息。同时,建议“零余额账户用款额度”科目下仅分设“直接支付、授权支付”两个子科目,便于单位通过电子手段进行对账。另外,财政集中支付系统应逐步完善与相关银行的网络连接,使财政与银行的对账工作可以直接通过电子平台进行,使对账工作更简便,以提高工作效率。

(五)针对特殊业务制定灵活的操作规定

财政部门应考虑高校业务的复杂性和特殊性,在未明确规定基建账并入行政账前,允许基建经费从零余额账户划拨到基建账户,允许高校根据与后勤社会化服务公司签订的有关协议和所提供的服务向后勤公司支付费用,允许高校根据上级有关规定向工会组织划拨补助经费,允许高校用财政性资金归还学校因特殊业务而垫支的自有资金。

[基金项目:本文系浙江省教育会计学会资助研究项目,项目编号zjkj0720]

参考文献:

1.朱爱丽,贾天银.高校实行国库集中支付制度的影响分析.财会通讯·综合(中),2009(1)

2.孙元利.国库集中支付制度对高校财务管理的影响.经济师,2009(1)

3.张宏.进一步深化国库集中支付改革的思考.财税与会计,2008(6)

4.孙新卫.浅议高校国库集中支付制度.中北大学学报(社科版),2006(22)

(作者单位:浙江中医药大学 浙江杭州 310053)

(责编:贾伟)