国库集中支付制度执行中存在的问题及对策研究

林建飞

摘 要：国库集中支付制度改革是我国财税管理体制改革工作的重中之重，是加强财政资金监督管理的重要环节，国库集中支付制度对预算单位财务管理具有重要影响。通过分析国库集中支付制度在执行过程中存在的问题，提出进一步促进国库集中支付制度不断完善的相关建议和对策。

关键词：国库集中支付制度；问题；完善建议

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0065-02

一、国库集中支付制度概述

国库集中支付制度，是按照国家积极推进财政预算制度改革，加强财政管理监督，提高资金使用效益的要求，逐步建立的以国库单一账户体系为基础、资金支付以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度又被称作国库单一账户制度，各预算单位将所有资金统一于专设的单一账户中，即零余额账户。

国库集中支付方式根据财政资金支付主体和支出类型的不同，分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算中列出。在实际工作中，收入来源主要为财政拨款的预算单位，其大部分资金已通过财政直接支付方式支付，小额支出和零星支出实行财政授权支付方式支付。收入来源既有财政拨款又有事业收入的预算单位，目前仍采用财政授权支付方式支付。

二、国库集中支付制度在执行过程中存在的问题

国库集中支付制度改革实施以来，加强了财政对单位预算执行的监督和管理，使预算单位财务管理产生积极变化。由于传统理财观念和配套措施的滞后，在执行中不可避免地遇到一些问题。

1.支付方式单一，结算效率较低。在互联网飞速发展的时代，预算单位对公支付业务和对个人支付业务，都已采取网上银行、银企直联等现代支付和结算方式，基本实现了支出零现金化。个别单位通过银行银企直联业务可实现账务处理后实时自行结算。而国库集中支付系统目前只能通过支票和汇票结算，无法使用网上银行等这些现代高效的结算服务方式，造成人力、物力、财力成本增加，支付效率降低，影响预算单位财务管理效果和服务效率。

2.个别业务无法通过国库集中支付账户结算。预算单位大部分资金支付业务可以通过国库集中支付账户（零余额账户）结算，但还是有部分业务无法通过国库集中支付账户（零余额账户）结算。随着互联网的快速发展，资金支付和结算手段将更加多样化、便捷化、高效化，而国库集中支付结算手段的滞后将会使其不能结算的业务越来越多。预算单位与银行之间的经济业务无法通过国库集中支付账户结算，如银行贷款放款业务、偿还银行贷款本金和利息业务只能通过基本户结算。预算单位缴纳税款、社会保险、工会经费等已经实现网上申报和缴纳，无法使用国库集中支付账户结算。在“互联网+”的新信息技术时代，将会有越来越多的经济业务实现网上交易结算，如公积金网上申报缴纳、一般商品网上采购支付等等，目前仍无法通过国库集中支付账户结算。

3.项目经费拨款与执行具有滞后性。通过国库支付系统结算的项目经费其实际拨到预算单位与实际支出时间具有滞后性，这对项目经费的使用执行具有很大的制约性。项目经费申请拨款时往往需要附着相关手续，而这些手续的取得实际上需要项目进展到一定程度，并且已经支付相关资金。这些资金如使用其他收入垫支，就会对其他用途产生压力。如用其他资金垫支后，项目经费指标下达后又不得不再改用其他用途，还要涉及一系列的报告、申请等问题，造成资金的执行与项目实际执行不相符，也不符合新《预算法》对项目经费管理的规定。

4.公务卡持卡率低、消费环境不健全，影响国库集中支付执行效果。建立公务卡制度，是完善国库集中收付制度的重要措施。近年来，随着国库集中收付制度改革的深化，公务卡的作用已逐渐引起各级财政部门的关注。许多地方财政部门进行了有益探索，在财政国库集中支付系统中开设了公务卡报销结算系统，做到与国库集中支付系统衔接，提高了支付效率，满足银行卡支付管理需要和支付信息反馈要求。制定了公务卡强制结算目录，取得了一定的成效。但是由于每笔交易商家需向银行交纳手续费，一般商家不愿意安装POS机，使公务消费无法使用公务卡。有的环境下使用个人信用卡可以结算，而使用个人公务卡却无法结算，如按照公务卡强制结算目录的要求，差旅费应使用公务卡结算，而实际中在网站购买机票，有的第三方结算只识别个人信用卡，个人公务卡却无法结算，这实际就是各银行之间业务竞争相抵制的结果。公务卡持卡人需缴纳一定年费，影响公务卡持卡率。公务卡持卡率低和结算系统分布率低，影响国库集中支付系统使用的效果。另外，一般预算单位的零余额账户开户行和公务卡发卡行都为地方商业银行，工、农、建、交等四大国有银行和其他商业银行很难参与其中，影响了公务卡业务的资费和服务竞争。这种缺乏竞争的服务业务很难降低用卡人和商家的资费，也很难不断发展改进公务卡的新业务。

5.财政部门、代理银行和预算单位相关人员的业务素质影响国库集中支付的效率和效果。财政部门主管业务处室、代理银行和预算单位的相关工作人员还没有全面掌握国库集中支付的政策及业务内容。由于财政国库集中支付是一项内容新、政策强、业务复杂的制度改革，而且各人的业务水平不等，理解程度不同，因此在实际实施过程中存在不少问题。财政主管处室缺少对基层预算单位的调研和指导，不了解预算单位的实际困难，使政策理解与实际执行偏差较大。代理银行同时与财政和预算单位进行数据对接，其对国库集中支付业务的影响不容小觑，其对业务的不熟悉和系统的不完善直接影响国库集中支付系统的运行，降低支付业务效率效果。预算单位财务人员对国家政策、单位预算、财务管理要有全面、综合的认识和了解，如果业务知识不全面，必将影响单位预算资金的正确执行，影响财政监督的科学有效，影响整个国库集中支付的高效执行。

6.手续复杂，环节繁多，清算速度较慢。从清算流程看，无论是财政直接支付还是财政授权支付，其大部分的操作都是通过人工完成，一张拨款凭证或结算凭证，要人工在财政部门、商业银行、人民银行、预算单位传递一个循环，影响资金的清算速度，很难及时完成代理银行与国库单一账户的当日清算。加之人民银行和各商业银行之间的清算次数限制，使资金结算效率再次降低。

三、完善国库集中支付制度的建议

1.加强组织建设和人员培训，完善制度保障和人员队伍建设。进一步完善相关财经制度建设，确保财务工作健康有序发展，推进国库集中支付制度进行。对预算单位全体工作人员进行支付制度改革的宣讲和培训，加强对相关工作人员的业务培训。财政国库专职人员不仅要具有较强的技术性和操作能力，还要熟悉和了解相关的财经政策。代理银行工作人员不仅要熟悉操作流程和工作方法，还要懂得一定的财会综合知识和国家相关的财政政策，出现问题可以及时解决。

2.加强国库管理网络信息系统建设，提高工作效率。完善信息网络平台建设，改进财政支付信息系统。实现国库集中支付网上银行结算，解决现行国库集中支付的困境。放开预算单位零余额账户开户行的管理和选择，引入其他国有和商业银行，不能只限定在地方商业银行。要运用大国有银行完善的网络服务体系、先进的技术设备、雄厚的资金支持和不断创新完善的服务理念，促进国库集中支付制度不断完善快速发展。

3.完善结算环境，推行公务卡结算。预算单位要提高公务卡的开卡率和使用率。财政应积极扩大公务卡消费目录以及公务卡透支额度，大力推行公务卡刷卡系统安装配置，完善单位公务卡和个人公务卡的使用管理制度。开放公务卡发卡行的竞争服务，促进银行适当调低或免收公务卡交易手续费、持卡人持卡手续费，推进国库集中支付改革深入实施。

4.完善管理手段，提升服务效率。在具体实施国库集中支付业务的过程中，财政部门要与人民银行、代理银行相互协调，积极开发适合本地情况的银行网银结算系统，并与国库集中支付系统衔接，提高支付效率。简化办事手续，银行延长办理国库集中支付业务的工作时间，增加结算次数，方便预算单位办理国库集中支付业务，提高工作效率。

5.统筹兼顾，符合预算单位业务实际。国库集中支付既是财政部门管理资金、统筹资金的手段，也是预算单位日常经济核算、财务工作的工具。国库集中支付制度的建立与完善是一个长期、复杂的过程。在这一过程中要兼顾我国财政体系建设现状、预算管理模式、银行业务状况和预算单位业务实际，才能使国库集中支付制度符合实际需要。使国库集中支付成为可操作性强、方便、高效的管理工作方式。加强财政部门与人民银行之间的协商，尽快确定零余额账户是作为预算单位基本账户还是财政资金管理专户的定位，只有定位准确才能完善账户结算职能。科学处理预算单位账户的开设和管理，在将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理过程中，要考虑预算单位业务实际，循序渐进，避免“一刀切”。只有符合实际才能既促进单位业务发展，又保证国库集中支付制度顺利实施。

国库集中支付制度改革，是我国财政管理改革的重要内容，目标是通过制度创新来建立现代国库管理制度。通过十几年的实践基本确立了国库集中支付制度在财政财务管理中的基础地位。目前我国各项事业改革处于深化和完善的关键阶段，各部门各单位应针对推行国库集中支付制度的实践现状，完善国库集中支付改革，提高预算管理水平。在推进改革的同时，要进一步完善操作、规范管理、提高效率，在保证财政资金安全的前提下，积极推行电子化操作方式，建立现代支付操作模式。进一步推进制度创新，健全制度，有效解决改革面临的深层次问题，促进相关改革措施尽快到位，逐步建立完善的现代国库集中支付体系。

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[责任编辑 陈丹丹]