走出二元结构，开创中国特色农业现代化的道路

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编者按:党的十七届三中全会特别指出:城乡居民收入差距仍在扩大,城乡二元结构没有得到根本改变。强调必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。在近期由中国管理科学研究院召开的中国管理科学大会上,中国农业大学、中国农业科学院、西北农林科技大学博士生导师路明研究员就破解城乡二元结构,提高农民收入,缩小城乡差距等问题做了发言。本刊记者将他的发言以访谈形式刊发,以飨读者。

记者:当代我国经济最大顽症,就是城乡“二元结构”。既有中国特色,以城乡分割的户籍制度为基础,加上附着在户籍制度上的各种不公平待遇,使得城乡差距不断扩大;又有在市场经济条件下,市场配置资源的城市偏好,通过无形或有形的手将农村生产要素抽取到城市,支持我国的工业化、城市化建设。由于这种城乡“二元结构”,因此出现了城乡对比鲜明的特殊现象。您认为今后我国农村改革开放的突破口在哪里?

路明:今后我国农村改革的突破口就是破解城乡二元结构。以2005年取消农业税为标志,我国社会的运转已经主要依靠二、三产业的收益来维系,我国已经进入了工业化国家的行列。从经济实力与经济结构上讲,我国已经有条件解决“二元结构”问题。国家已经具备了基本的经济实力,可以对农业和农村进行反哺。农村的发展将创造一个更大、更稳定、更有消费能力的市场,为扩大内需开辟广阔的空间。近年来推行的工业反哺农业,城市支持乡村,改善公共服务,强化城乡居民的社会保障等措施,对我国社会的未来发展有深远意义。一些地区开始探索的城乡一体化综合配套改革,这种改革将由点到面逐步推开。破解中国经济“二元结构”的改革序幕已经拉开。

记者:请您谈谈我国城乡收入差距的基本情况。

路明:目前,城乡收入差距在持续拉大。城乡居民收入比从1978年的2.5∶1,到2007年达到3.3∶1。农民收入水平低,是因为农业劳动生产率低,第一产业劳均增加值低于二、三产业的劳均增加值。2006年我国第一产业增加值占总GDP11.3%,从业人员占总劳动力49.9%,劳均GDP增加值7597元;第二产业增加值占总GDP 48.9%,从业人员占总劳动力23.7%,劳均增加值5.366万元,是第一产业的7.06倍;第三产业增加值占总GDP39.4%,从业人员占总从业人员26.4%,劳均增加值2.2753万元,是第一产业的3倍。

记者:城乡收入差距扩大的原因是什么呢?

路明:城乡收入差距扩大的原因概括来讲是由于生产要素在市场机制下,在城乡两个市场之间流动。由于利益和政策的城市偏向,生产要素源源不断地净流出农业,使农业生产要素日益萎缩。具体表现为,第一,土地数量减少,质量下降。自改革开放以来,全国土地,主要是耕地,数量呈现不断下降的趋势。全国耕地面积已经从1996年的19.5亿亩,下降到2007年的18.3亿亩,减少了1.2亿亩,现在全国人均只有1.4亩。出现了三无(无地、无就业、无社会保障)农民。近年来,由于国家采取了比较严厉的耕地保护政策,全国耕地面积不断下降的趋势才得以遏制,并开始慢慢增加。每年新增耕地中,土地肥力不足,地势不佳,难以管理;不能成片,难以机械化耕作;灌溉条件差,抗灾能力弱。在土地面积不断减少的同时,土地质量,尤其是耕地质量也在逐年下降。

更令人震惊的是,在农村土地大量减少的同时,地方政府获得巨大收益。2004年6月的十屆全国人大常委会第十次会议公布了一份土地管理法检查情况报告,其中有一组数据:1992年至2003年,全国土地出让金收入累计达1万多亿元,其中近3年累计达9100多亿元,扣除成本后的纯收入约有1/4。有的省、市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入,而对这部分资金使用又缺乏严格的监督管理。土地出让金的纯收入,过去主要用于城市建设,对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用;但随着经济的发展,一些地方出让土地获得的收益越来越大,这些收入并未纳入本级财政预算,成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

第二,农业实际从业人员年龄老龄化。随着经济的发展,劳动力将由第一次产业向第二、三次产业移动。农民通过就地乡镇企业转移和进城务工转移两种途径,每年约转移2.26亿劳动力。转移出去的是大量青壮年劳动力,留在农村的是年龄在55岁以上的老龄农民。当农忙时,60岁以上的老人和少年儿童便成为补充,这两类人均不是法律意义上的劳动力。河南省15个村的劳动力情况抽样调查,得到劳动力样本数14726人,占31.4%;25～55岁的1613人,仅占17.8%;55岁以上的4604人,占50.8%,“哑铃”状特征十分明显。

从农村劳动力的文化程度来看,常年实际从事农业生产的劳动力绝大多数文化程度都在小学及以下(文盲及半文盲),有高中及以上学历者寥寥无几。而从农业产业流出的劳动力则以初中文化程度为主,占到农村劳动力流出总量的60%以上;其次是高中和中专文化程度,二者合计达到34%。

第三,资金不断从农业净流出。2005—2007年,中央财政对“三农”的投入由2975亿元增加到3817亿元,增幅在13.3%~15.4%之间,低于财政收入增幅21%比例,“三农”的投入量占财政总支出的比例只有8.8%~8.4%。农村金融机构以准备金、转存款等形式,通过邮政储蓄、银行储蓄和信用社储蓄抽走农村资金。2006年利用农村资金“存贷差”从农村抽走1.26万亿元,民间资金则通过农民进城购房置业,子女进城上学等形式由农村转移到城市。

记者:农业生产要素的萎缩,对农村和农业经济发展、农民增收带来那些不利的影响呢?

路明:农业生产要素的萎缩,对农村和农民带来的不利影响主要是:第一,动摇农业的基础性地位。主要农业生产要素的萎缩,大量素质较高的农村劳动力从农业中流失,造成了农业耕作粗放化,不少地方农民种田就是“一把火,一把种子、一把化肥”,这直接威胁到农业的基础性地位。第二,影响了农村市场经济的发展。大量资金向城镇转移,使得农村居民购买力下降,影响了农村消费市场的繁荣,大量假冒售伪劣商品充斥农村市场,给农业生产和农民生活带来巨大损失。第三,制约了社会主义新农村的建设。没有充足的资金投入,新的产业难以发展,生活环境难以改善,新农村建设将会举步维艰。第四,农业生产要素缩使用得农业科技培训和科技推广失去了资金支持和智力支持,农业科技推广困难重重,效率低下。

记者:我国农村人口多,人均耕地少是第一产业人均增加值过低的主要原因吗?

路明:是的。我国是农业大国,我国的总耕地面积只占世界耕地面积的9.5%,在世界上排第四,仅次于美国、俄罗斯和印度。人均耕地面积为1.4亩,仅占世界人均耕地的45%。人均耕地面积排在126位以后。人均草地面积排在76位以后,人均森林面积排在107位以后。目前我国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。全国的耕地面积已经下降到18亿亩。

实现农业现代化,必须实行规模化、集约化经营。使农民规模经营收入超过社会平均水平,略高于城市收入。2004年,我和农业部经管司做过测算,达到同期城市居民收入水平,每个农业劳动力要素需要的土地数量,大体在一公顷左右,北方要多一些,南方可少一些。要达到这个目标,必须把85%以上的劳动力转移到二、三产业上去。由于转移的数量十分巨大,由此,我们得出结论中国的农业现代化任务十分艰巨,道路相当漫长。

记者:您是研究“三农”问题的专家,您对发展农业经济,提高农民收入,缩小城乡差距,有些什么对策和建议呢?

路明:我的对策建议主要有7点:

第一,健全严格规范的土地保护制度,突出对耕地的特殊保护。坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。新增建设占用耕地规模要控制在指标确定的规模以内,不得突破,各项建设应尽量减少对耕地的占用。

第二,改革户籍制度,解决进城务工人员离土又离乡的问题。2007年我国农村外出就业劳动力达1.26亿人,乡镇企业从业人员为1.5亿人,扣除重复计算部分,2007年农民工达到2.26亿人。农民工的户籍仍在农村,主要从事非农产业,有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。他们在城市没有固定居所,只是在城乡之间进行钟摆式的候鸟流动。这些农民工并未因土地的流转而真正流转起来,他们的“非市民化”成了土地流转的最大制约因素。只有让留下来的农民专心当好农民,让转移出去的农民安心当好非农民,使土地流转“活”起来,才能实现农民利益最大化。初步建立城乡一体的公共服务和社会保障体系。探索在全国范围内实行社会保险关系跨地区转移;立足把农民市民化,建立符合农民工特点的养老、大病医疗和工伤保险制度,逐步解决农民工家属进城后的医疗问题和子女上学问题;各级财政加大财政投入,妥善解决被征地农转非人员基本养老保险遗留问题。

解决农民工“市民化”有三个途径:一是继续引导农民外出务工就业;二是鼓励农民就近转移就业;三是扶持农民工回乡创业。进城务工的农民应该在医疗教育、公共卫生、住房租购、劳动就业等方面享有与城市居民同等权利,尤其是对于在城市稳定居住和就业的农民工,中小城市应放宽其落户的条件,使之真正变为市民。加强农民工权益保护,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,改善农民工劳动条件,保障生产安全,扩大农民工工伤、医疗养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。

第三,健全社会保障制度,建立农民退休养老制度,解决老年农民离土不离乡的问题。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。全面落实农村五保供养政策。加快农村饮水安全工程建设,五年内解决农村饮水安全问题。加强农村公路建设,确保“十一五”期末基本实现乡镇通油(水泥)路,进而普遍实现行政村通油(水泥)路,逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。推进农村能源建设,扩大电网供电人口覆盖率,推广沼气、秸秆利用、小水电、风能、太阳能等可再生能源技术,形成清洁、经济的农村能源体系。实施农村清洁工程,加快改水、改厨、改厕、改圈,开展垃圾集中处理,不断改善农村卫生条件和人居环境。把农村建设成为农民宜居的美好家园。

第四,推进规模经营,走中国特色农业现代化道路。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。只要有利于农村土地流转,有利于现代农业发展和新农村建设的做法,都应给予肯定和推广。要解放思想,随着生产力的发展进行相应的制度创新,目前主要在于土地流转制度的创新。政府在进一步强化农民土地承包经营权,鼓励进行多种流转形式探索的同时,还应做好流转中的服务、管理和支持工作。比如,建立服务机构,提供相关的土地信息和规范的流转合同文本,积极培育和支持社会中介组织参与农村土地流转服务,帮助农民联系流转对象,协调流转价格,协助办理土地流转手续,提高土地流转交易的成功率等等。在这些过程中,政府应平衡好各方利益关系,确保农村土地流转工作在“稳、严、活”中有序推进。

第五,培养职业农场主和职业农民,完善社会化服务体系。建议各地农业院校开设专门针对职业农场主和职业农民培训的农业职业教育学校,为我国农业规模经营培养一大批懂管理、会经营的农场主;培养更多的懂技术、会实际操作的职业农民。与规模化经营相适应,建立新型农业社会化服务体系。加快构建以公共服务机构为依托,合作经济组织为基础,龙头企业为骨干,其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合,专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。农机跨区作业,将大农机与小农户嫁接起来,是中国特色农业现代化道路,应继续加强引导和发展。

第六,完善农业支持保护制度,保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。拓宽农业投入來源渠道,整合投资项目,加强投资监管,提高资金使用效益。健全农业补贴制度,扩大范围,提高标准,完善办法,特别要支持增粮增收,逐年较大幅度增加农民种粮补贴。完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。健全农产品价格保护制度,完善农产品市场调控体系,稳步提高粮食最低收购价,改善其他主要农产品价格保护办法,充实主要农产品储备,优化农产品进出口和吞吐调节机制,保持农产品价格合理水平。完善粮食等主要农产品价格形成机制,理顺比价关系,充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。健全农业生态环境补偿制度,形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。

第七,深化农村金融改革。首先,加快推进正规金融机构改革。农行要充分发挥贴近农村的传统优势,着力提高为农业产业化龙头企业、农村中小企业、农户等提供金融服务的能力。强化中国农业发展银行的政策性功能,除继续履行粮棉油收购资金供应和管理职能、代理财政性支农资金的拨付外,要在农业综合开发、农村基本建设和技术改造等方面发挥支持作用。深化信用社改革,完善内部治理结构、转换经营机制,鼓励信用社之间的竞争与合作。

其次,积极培育民间的信贷组织。鼓励在县域内设立多种所有制金融机构。对“只贷不存”的小额信贷组织,进一步放开市场准入管制;对已经进入市场的小额信贷组织,帮助督促其建立可持续的资金补充机制。允许和引导农民发展资金互助组织。

再次,创新农村信贷担保抵押方式。在继续鼓励农户资源互助担保的同时,建立专门的担保基金,催生一批专业性的农村信用担保机构,从事农业担保服务;鼓励引导商业担保机构开展农村担保业务,探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式;完善信用评级制度,建立农户信用记录;发展农户联户担保,降低信用风险。

同时,要积极发展政策性农业保险。加大国家对农业保险的支持力度,通过保费补贴等手段,扩大投保范围。通过税费减免、财政补贴等政策手段,鼓励商业性保险机构进入农村保险市场,发展多种形式的商业保险。通过多种渠道筹集资金,建立农业巨灾风险基金。积极发展农业再保险,通过财政补贴和委托代理方式,鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。

记者:通过您多年的研究,请您为我们展望一下我国农业现代化的远景。

路明:我国农业现代化的远景可以用农业现代化的人口模型来描绘。农业人口人均一公顷土地。农民通过自身的节本增效,加上国家补助收入,人均纯收入1.5万元。全国1.2亿公顷。可供1.2亿农业人口耕种;畜牧业容纳6000万人;水产业容纳6000万人;林果业容纳6000万人。合计农业人口3亿人。通过3亿农民生产出足够全国人食用的食物,同时,使我国农民达到城乡均等收入。当我国农民收入达到城市居民平均收入的时候,我国的农业现代化就能得以实现。

记者:有党中央对“三农”问题的高度关注和正确的方针政策,有社会各界对农业发展的大力支持,有广大农民的辛勤努力,我国的农业现代化一定会早日实现。谢谢您接受我们的采访。(责编:郑钊)