乡镇政治运行的“病态”逻辑

李世敏

摘要：吴毅教授的《小镇喧嚣》既打破了以往村政和县政显而乡政治的研究格局，也突破了乡镇政治的静态研究路径，采用“过程一事件”的分析框架，对一个小镇的政治运行进行了深度解剖。从吴毅教授笔下动态的乡镇政治中，可以提炼出当前乡镇政治的几个显著特征：压力性体制、化公为私、“开发的政治学”和“缠闹的政治学”。这些特征反映出目前的乡镇正处于一个“挂号”的病态。最后，通过反思指出了乡镇底层政治这个畸形怪胎的最终病源。

关键词：压力型；体制；化公为私

中图分类号：D089文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)04-0055-06

吴毅的《小镇喧嚣》是一个引人入胜的乡镇“故事集”，作者以讲故事的手法为我们描述了小镇“迎检”、收税、开发、农调过程中一系列鲜活的官民互动场景，通过将这些故事片段进行串联，从而勾勒出了一个乡镇政治运行的实态图景。

一、《小镇喧嚣》的特色

本书的两大特色，一是“深描”。作者通过为期一年半的田野调查，将这期间发生的故事的各个细节，生动地、活灵活现地再现了出来。二是“流动”。它突破了以往对乡镇政治静态的“结构—功能”分析范式，而是参照孙立平所倡导的“过程—事件”法，通过一系列乡镇政治的动态运转，来描摹当下乡镇政治中，由机构、功能、人员以及行为逻辑、影响变量等因素构成的实态交集图。

从总体上来看，作者还是沿用了当下流行的“国家—社会”的解构思路，通过对一系列乡镇事务的具体处理，来展现区—乡镇—村委会—村组(大队)—村民这些层次结构中组织和成员之间的利益博弈。从不同场景的变幻以及多个维度和视角，来分析当前基层的官民互动过程，否定了简单的“强国家—弱社会”、“官强—民弱”的线性思维模式和历史话语导致的形而上的思维惯性。认为随着国家全能主义的退化、税费改革中强制手段的禁止，以及市场经济中利益和理性对行动逻辑的影响，在特定的时空场域，在一定程度上，农民中的一些“刁民”用各种技巧，如示弱、行蛮、不讲信用等底层社会的行为方式，将政府置于暂时的弱势地位，政府也不得不在某些特定的场合放下行政强势，而以“讨要”和商谈的低姿态对待农民。

二、乡镇政治的基本特征

从吴毅笔下演绎和阐释的小镇政治运行中，可以窥见乡镇政治呈现出以下基本特征。

(一)压力型体制

1“压力型体制”的缘起

荣敬本等人认为，随着改革开放以来的放权让利，县乡管理体制开始从传统计划体制下的集体动员型体制，向分权的压力型体制转变Ⅲ。压力型体制的核心是“政治承包制”，即将行政任务层层“承包”给各级政府领导、职能部门及下属部门的负责人。上级领导和上级部门下达的命令和指示，就是下属部门和责任人签署的“责任状”。因此，上面的指示基本上都是死命令、硬指标，是不容质疑的，不论下级政府认为是对是错、合理与否都必须硬着头皮去执行。尤其是当这一本来刚性的命令和任务，再加上“一票否决”的考核制度时，下面的官员为了保住头上的乌纱帽，不得不乖乖听从于上级的召唤。而且政府成员的升迁是其行动的一个很大动力，出于这一动机，下级政府成员往往将贯彻上级意志时的态度和完成上级任务的质量作为奉承、讨好上级的一种手段，以此来表现自己，积攒以后自己升迁的资本。

2压力型体制的运行

压力型体制的“高压”又是如何具体体现的呢?吴毅在归纳乡镇政治时提炼出了关键词“擂”。政府的任务靠“擂”，在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，不“擂”就完不成上级的任务，通不过考核，所以只有“擂”的多了，才得以将行政压力层层下传”。这种“擂”集中体现在，小镇在完成中心工作“迎检”的过程中，一二把手三番五次地讲话、开会、动员，以此来渲染一种凝重和紧张的气氛。

吴毅教授在书中还分析了压力型体制与动员型政治运作方式的关系，他开始思考“动员型体制”消失后，是不是传统的政治动员型治理与管理方式也一定会随之消失?他通过现实考察和理论分析认为，目前权力集中的基本格局并没有根本性的改变，而只要权力集中的现象不完全改变，运动型政治其实也就不可能完全消失。因此，当政权体系在面临诸种突发性事件，以至于依靠科层化体系的惯用运作不能迅速达到目标时，传统集权方式所惯用的动员型政治运行方式其实是很容易重新浮出水面的。

3压力型体制的奏效

这样一种压力型体制为什么会存在且如此奏效呢?除了吴毅教授所讲的权力集中外，那就是行政权力是上面给予的而不是下面赋予的。我们都知道“权力来源于谁就对谁负责”，这种自上而下的权力授予机制必然会导致自上而下的压力型体制。道理很简单，“我给予你的权力并且在我随时有权收回的情况下，我的话你敢不听?”由此导致并强化了上级政策下达的强制性和合法性，同时也相应地导致了下级职能部门在执行中的积极性和配合性。分税制实施以后，中国面临着一个权力再集中的格局，于是这种压力愈发明显。如果我们把权力集中视为一个矢量的话，那么这种压力型体制的根源以及奏效，就是权力单向度地向上集中。

4压力型体制的“越轨”

压力型体制主要是存在于县乡各级政府及各职能部门等科层制体系内部，但是由于村委会的行政化色彩，因此吴毅在书中认为“乡—村”关系之间，也有着与“县一乡”的压力型体制类似之处。村委会虽然是依法选举产生，但是相当部分地区的村委会选举，其主要核心成员实际上也都是在选举之前由乡镇政府物色的。而且村庄的第一把手是村党支部书记，书记的任命权掌握在乡镇党委手中，因此，村级组织之于乡镇党委和政府在实质上仍然存在一种下级对上级的政治责任承包制。在这个意义上，“县一乡”压力型体制也是向下延伸到村庄的，只不过村庄的组织方式不同，压力延伸的方式和效用可能会有变化。

5压力型体制的变迁

吴毅教授描述的主要是2003、2004年的境况，当时的“乡—村”关系无疑有类似压力型体制的特点。那么，随着历史的车轮转到2009年，现在的“乡—村”关系又呈现出什么特征呢?现在农业税取消了，乡镇也很少再干预村委会选举了，很多地方已经开始实行“一肩挑”了，在这种情况下“乡—村”关系是否还带有压力型体制的色彩呢?笔者的回答是肯定的。因为虽然名义上和制度层面上，村庄干部有了更大的自主性和独立性，但是中国当下的民间社会活力仍显不足，尤其是在大多数农村集体经济空虚化，农村不富的背景下，村庄干部要致富，要发展，要获得资源、项目、政策优惠，还不得不依靠上面，只有讨好了乡镇干部，才能获得更多的社会资本、社会资源，也才能够寄希望于社会资本背后潜在的经济收益，并以此来拨打自己的小算盘，这也是压力型体制关系能够继续维持的时

代特征。

(二)化公为私

1“媒”

乡镇工作的完成不能够仅仅依靠带有压力性质的“擂”，尤其是在此法不通和实施对象变化时，比如对待非科层制体系内的农民和村干部时，往往需要辅之以“媒”。“媒”和“擂”在书中都是工具性的中性称谓。“媒”字既有磨、耗、拖的含义，同时又有哄、诓及讨好和央求的成分。乡镇干部处在国家和农民之间，二者既有一致的地方又有矛盾之处，而又必须把二者成功地“撮合”在一起。乡镇干部这个角色颇像“媒人”，为了扮演好这个角色，他们在日常工作中渐渐练就了“媒”的技能。

“媒”术要演好，必须有一个转化，那就是实现从公到私的转换，因为“媒”的目标具有单一性。如果“媒”的对象是一个群体，那么就很难适合每个人的胃口，工作也不好开展。所以对农民的“媒”来说，第一步就是将公众的农民群体分化为单个人，然后实施“一把钥匙开一把锁”。用书中小镇招商办老洪的话来说，所谓“一把钥匙开一把锁”，就是针对某个农户的具体情况，制定特殊对策，背着其他农户，有针对性地做这一家人的工作。

2“媒”术的施展

乡镇工作中的“媒”又是如何运作的呢?下面我们通过书中一则对征地中纠纷的处理，来对“媒”进行一次素描。小镇党委副书记未理明和招商办的老洪，为了解决征地中土地补偿的纠纷，把洲头村四组组长于祖安，单独叫到小镇的招商引资办公室，让他与其他群众隔离，然后对其展开心理攻势。

先是负责保密，解除工作对象的担忧。

老洪：“你的位置很显眼，我们也不会在群众中说你签了字。”

紧接着开始讲人情。

老洪：“你把这个事情搞了，也是给了未书记和我一个面子。”

再诉说政府自身工作的难度，“请求”当组长的体谅。

老洪：“政府这边，这个账已经反复给你算过了。政府也确实是没有退路，你当队长的要带头。”

最后，根据具体情况暗示工作完成后给与小利，进行物质上的引诱。

老洪：“你把你哥和侄儿的事情搞定，把他们弄到镇上来签字，他们的事情我们尽量想办法。”

就这样软磨硬泡，最后终于让于祖安很不情愿地签了字。在其他场合还有很多软化人的技巧，比如瓦解防线的心理战术，“别人都说了，你还蒙在鼓里，当苕……”等，在此就不一一赘述了。

需要指出的是，“媒”并非仅仅用于农民，它同样也是乡镇干部与村干部打交道的一种基本方法，这同样需要一个由公到私的转化过程。具体来说就是，隐去下达任务时乡镇干部背后的公权力，而用乡镇干部与村干部的私人交隋来传达任务。即乡镇干部依靠特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资，与村干部建立感情和友谊，并且在强调感情与友谊的基础上，将政府对村庄的公事转化为乡镇干部对村干部的私事。对此，书中老罗具有切身感受：“现在的政府领导很会做村里的工作，他们不会用行政手段来压，而是以感情投资让你不好不跟他走。他平时对你好，关键时候你不配合就好像欠了人情，这就好比是为朋友两肋插刀，不能含糊。上个月我的新餐馆开张，绝大多数干部也来祝贺。别人把你当朋友，你能不回报?人在社会上，讲的就是一个关系，—个感情……在这种情况下。你就是明明知道他们这样做是为了让你支持工作，可一旦有了感情，公事就好像成了私事，不好推了。”

乡镇干部对农民的“媒”带有一种威逼利诱的“小人”色彩，用农民自己的话说就是“你们不是在明显地做笼子么?”而乡镇干部对村干部的“媒”，则是基于掌控资源优势下的“怀柔”策略，一个愿打，一个愿挨。性质略有不同，但他们一个共同之处就是将公事进行私人化处理。

3“媒”的变脸

相对于乡镇政府与农民之间发生直接的利益冲突时，具有欺骗、威逼利诱式的“媒”，还有另一种类似的正式权力非正式运作。那就是当涉及到需要农民配合的时候，干部们大多会对农民表现出一种同情和理解的友善态度，这种友善一方面是基于乡村的熟人社会特性，另一方面是由于乡镇干部的工作给农民带来了麻烦。虽然从宏观上看也是公事公办，可是一旦具体到某个特定的执行过程，事本性的公事公办又都会在实际上转化为一种熟人之间的人际交涉。这种友善的、更具人性化的公事私化，吴毅教授将它排除在“媒”的范畴之外。

可见在乡村这个熟人社会的特定舞台，必须适当地实现由公转私，才能够顺利地完成任务。一味地追求事本化的规章制度、政策法规很可能会适得其反。只有成功地实现以公转私，将行政硬武器隐藏起来，施以人际感情上的感化，才能更加顺利地完成上面分派的工作。

(三)“开发的政治学”和“缠闹的政治学”

1开发的缘起

乡镇作为一级政府，而政府又是一个全民的公共政治机构，其本分的职能应该是维持公共管理，提供公共服务。在市场经济的背景下，应该杜绝政府直接插手经济事务，只要负责好对市场经济进行宏观调控就足够了。但是在当前的现实中，我国的乡镇政府往往利用行政公权力来直接运营经济事务。这种对经济事务的插手不同于前些年的政企不分，它不是指政府作为企业法人去经营企业，而是政府利用行政权力以公共意志的优势去垄断、占有某些稀缺资源(尤其是土地)，然后用这些资源与商人、企业进行协商和利益切割。

那么为什么会出现这种与现代政府建构格格不入的现象呢?这缘于乡镇政府基于生存和发展的逻辑。目前的乡镇财政是一个典型的“吃饭”财政和短缺财政。我们可以从小镇武镇长口中了解一下小镇的基本财政状况，“目前的乡镇财政哪能称得上是一级财政?我们镇由政府负责发工资的有90多人，包括退休的20多人，每月的工资、补贴应该是13.2万，但每月从区里拨下来的还不到4万，这是按每个干部前四项之和的60％下拨的，不足的部分，上面只给政策，钱就要我们自己想办法去筹，所以，我们每个月仅工资缺口就有9万多，一年的缺口达近百万。”“乡镇合并以后，乡镇的数目减少了，但区里的部门没有减少，各乡镇的婆婆相当于比过去多了一倍，来的人也多了一倍，来了就要接待，每个月不足4万元的财政拨款光用于办公、招待都不够。你说我们的压力大不大?还有，前些年上面政策失误造成的种种亏损，如基金会、‘普九达标等造成的债务等，现在也都要由乡镇政府来承担。基金会我们以前有300多万的债，现在还得差不多了，‘普九欠下的债，到现在还有200多万，这些都不是我们要搞的，但是出了问题就要由我们背。”

乡镇财政这种“吃饭”财政到“讨饭”财政的困境，并不是小镇一个地方的特殊情况，截至到1999年，全国乡镇负债3259亿。到2004年，地方债务估计已达上万亿。乡(镇)村负债占全部乡村的比例，如下图所示：

乡镇严重的财政困境使得招商引资和开发显得十分必要和重要，武镇长对此有着清醒的认识：“不搞

开发，我们哪里来的钱还?更不要说镇里还需要发展，也需要钱。所以，现在想办法搞钱是政府的第一要务，书记、镇长主要就是抓两件事，一是搞钱发工资，二是完成上级的财税任务，这样，开发就成了乡镇最大的政治。我们只有靠开发来解决这些问题。”邀就不可避免地引出了“开发的政治学”。

2开发的途径

可见，只有开发才能解决政府的吃饭和发展问题，那么开发的途径主要是什么呢?——卖土地。用武镇长的话说就是：“搞开发实质上就是卖土地，招商引资也就是要别人来圈土地。”对于小镇这样一个资源稀缺的地方，搞开发，前期就主要是靠出卖土地。虽然法律规定土地归村集体所有，但是在实际的卖地过程中，乡镇政府始终是真正的主角。政府负责引进老板，亲自与他们谈判，像商人一样与他们讨价还价并签订协议。政府出面具体负责买卖土地并垄断了商业信息，而后政府又利用公共利益的代表和信息独享这一优势按自己的意志确立了“政府得大头，农民得中头，村里得小头”的土地补偿分配原则。

3开发中的矛盾

以上三个部分的利益切割反映在量上往往表现为“农民+农村<乡镇政府”。那么这样一种分配格局合理吗?一方面是武镇长对内部显得迫不得已又十分无奈地说：“本来呢，土地属于农村集体所有，土地征用或占压的补偿，除了补给村里和农民，留下来的只能用于基础设施建设，可如果真是这样，政府又怎么办呢?”这种情况下，政府的行为，“说句不好听的话，在没有办法的情况下，我们对农民也只能是搞愚民政策”。另一方面是老洪对外辩护解释说：“政府这样做也有一定的道理。例如，土地买卖成交后，必须向上级职能部门缴纳各种规费，如耕地占用费、复垦费、有偿使用国家土地费，以及各种办证的手续费，这些都必须从土地补偿款中扣除。又如，小镇财政财力不厚，开发只能走以园区养园区的路子，政府从土地款中预留一部分，用于开发园区的基础设施建设，如修路、架桥，实现‘三通一平(路通、电通、水通、地平)，将开发区土地从原生态地貌改变为可直接供开发商进场施工的建设用地，即俗话说的将生地变为熟地。”

4开发引发的“缠闹”

对这样一种“政府得大头，农民得中头，村里得小头”土地补偿分配原则，在理论上看似乎是合理的分配结构，在现实中又如何呢?农民当然不满足于每亩地仅得到区区几千元的补偿，因为这些钱仅仅够农民几年吃饭的钱，它没有涉及到农民的社会保障和社会保险，也没有解决农民的再就业问题，更不能满足农民的后备发展问题。农民虽然不知道政府到底从中克扣了多少钱，但他们都知道政府截留了大笔资金，而这是他们补偿减少的直接原因。因此，农民往往自发组织起来向政府讨要尽可能多的补偿，这就引发了“缠闹的政治学”。在与政府协商不通的情况下，他们往往利用阻止和破坏开发施工等种种方式，逼迫乡镇政府再多加一些补偿，而乡镇政府又怎么会轻易地将吞下去的肉再吐出来呢?于是其间就不断地上演着一出出基于补偿问题引发的闹剧和纠纷。

三、“挂号”的乡镇政府

通过以上分析我们发现，现在的乡镇基层政府，实在难以与我们政治学书本上所介绍的现代政府对上号，现在的乡镇政府似乎有诸多弊病。在对乡镇政治的基本特征进行了一番解剖之后，笔者不由地将乡镇政府与病人联系起来。一阵高过一阵的乡镇体制改革浪潮，已经说明它确实存在不少“病症”，而且在医院已经“挂号”许久了，那么目前诊断出来的病症主要有哪些呢?

(一)非科层化的“官僚制”

官僚制和科层制这两个词放在一起必须审慎地使用，因为官僚制在中西方的涵义是有很大出入的。所以，我们用科层制指代韦伯式的现代意义上的官僚制。它应该具备的基本要素为：第一，各部门有依据法律和行政章程而来的、明确的权限和规则；第二，有一套明确制定的、官府间上下关系的制度；第三，官僚都是彻底的专业训练出身。科层化的政府运作方式是现代西方法治政府的运行机制和保障。而中国是一个人情和关系无孔不入的社会，所以中国式的“官僚制”最大的一个特点就是人情化、关系化。这在前面我们分析政府公事私化的过程中有明确的体现。这种“官僚制”最大的弊端就是它本能地消解法治，使政府运行不能完全依照制度和法律，而掺入了大量的人情和关系因素。中国式“官僚制”的弊病在古代已有体现，《万历十五年》、《叫魂》等著作，均反映了我国古代官僚制的弊端。它使高层的意志被层层阻隔，到了下面已经完全变了副模样；使得制度化的政策无法普遍地整齐划一地施行，正式权力在执行过程中非正式化运作，遇见不同的官僚就相应地呈现出不同的面貌，而这些都是现代国家建构所极力避免的不良状况。

(二)乡镇政府的“声誉”

要建设服务型政府，树立阳光政府的形象，就必然要求政府透明地行政。但是乡镇政府在处理某些繁杂的问题时，尤其是按正常的劝说、解释、强制等手段无效时，往往诉诸其发明的“一把钥匙开一把锁”，分化瓦解对象，单个地背地里解决问题。这个时候的乡镇干部往往会将平时的“潜规则”赤裸裸地拿上台面，来威逼利诱工作对象。例如，小镇政府为了让石场主杨宏军在补偿协议上签字，将其单独拉到村主任老罗开的餐馆做工作，劝说杨还是刚入党的新党员，又是村主任，如果配合政府的工作，以后村干部的位置肯定为其留着。而如果拒绝签字，则肯定党员转不了正，也没有向上发展的空间。最后，杨宏军满怀怨气和委屈地答应了。类似此类的“一把钥匙开一把锁”不断地在乡镇政治运行中重复利用，虽然它暂时地解决了问题，但是在一次一次的“开锁”过程中，政府的形象越来越差，以至于人们不由地会将其与“敲诈”、“威逼利诱”等字眼相联系。

另一方面。乡镇政府在历次赔款补偿等涉及经济利益的过程中，经常会由于农民的“缠闹”，不得不适当地提高补偿，这种由于农民抗议而不断地“开口子”的过程，也造成了政府出尔反尔、不讲原则的印象。另外，政府为了瓦解村民的集体抗争和减少干扰，也往往会给某些“刺儿头”额外的利益优惠，而这又造成了政府不公正、欺软怕硬的负面影响。总之，乡镇政府这种“不光明”行为严重地影响了它的声誉。

(三)乡镇政府的“形象”

乡镇政府为了生存和发展而热衷于“开发的政治学”，而且在“以经济指标论英雄”的政绩考核制度下，他们非常热衷于开发，所以各个地方开发的主角都是政府。乡镇一级也不例外，乡镇政府拉来开发商，引进开发项目，这是广大农民所欢迎和支持的，但是其随意分配土地补偿金则又是农民反对的。乡镇政府像商人一样与农民讨价还价式地确定补偿数额，严重地损害了政府形象。虽然站在乡镇政府的立场，其为了财政运转扣留一部分补偿金或许是有一定道理的，但是我们如果站在农民的立场或者站在中立的立场上，乡镇政府作为一级政府却与广大农民争利，这能说合理吗?而且在农民知道了政府在补偿中取得了“大头”的情况下，政府以行政压制和与民争利的行为就更加给乡镇政府的形象抹了黑。

四、结论

经过这样一分析，看来已在医院“挂号”的乡镇政府还的确是病的不轻，这也是为什么前些时候很多学者呼吁将乡镇政府撤掉的原因。那么，这个病是由乡镇干部造成的吗?当然不是，他们也清楚其中存在的缺陷和弊端，也有怨言，可是压力型的体制使他们有苦说不出；那么是乡镇政府的问题吗?看来也不是，因为不是某一两个乡镇政府得病了，而是多数乡镇政府都得病了。所以，其最终的病根只能是乡镇体制的问题。

可见，在行政和财政双重体制压缩的狭小生存空间下，经过岁月的磨合，乡镇政治还是适应了这样的生存环境。但是却走上了偏离正规化的政治轨道，遵循着这样一套底层行政逻辑，最终衍生出乡镇政治现在的畸形“怪胎”。所以，最后的问题指向是如何救治这个“怪胎”，是革除还是修正?

参考文献：

[1]荣敬本，从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革[M]，北京：中央编译出版社，1998，25

[2]周庆智，中国县级行政机构及其运行——对W县的社会学考察[M]，贵阳：贵州人民出版社，2004，131

[3]吴毅，小镇喧嚣：一个乡镇政治运行的演绎和阐释[M]，北京：三联书店，2007

[4]韦伯，支配社会学[M]，桂林：广西师范大学出版社，2004

责任编辑—宋奇