政府应急管理中的整合沟通研究

[摘要]在政府应急管理中，信息沟通是核心工作。大众沟通、组织沟通和人际沟通作为沟通的重要形式，具有各自的功能，发挥着特定的作用。要有效应对危机，取得最佳沟通效果，应根据危机的性质，整合三种沟通形式，实现沟通渠道的多样化，形成最佳的沟通组合。

[关键词]政府；应急管理；整合沟通

[作者简介]杨秋菊，上海金融学院博士，上海201209

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2009)06-0049-04

政府应急管理是指政府为应对突然发生的，对人民生命财产、社会秩序、国家安全造成严重威胁的事件而采取一定的紧急措施努力将危害降到最低。在政府应急管理中，信息沟通是应急管理的核心，它是政府为化解冲突，缓和矛盾，整合力量，努力降低危害，利用一定渠道，使信息从发信方向收信方传递，实现危机治理参与者之间及其与危机利害关系人的信息传递与反馈。

根据传播学者的研究，沟通的类型主要分为四种…：人的内向交流、人际沟通、组织沟通和大众沟通。人的内向交流，是人的“主我”和“宾我”之间的沟通，是人的自我交流。人际沟通是人与他人之间的信息沟通交流，是人与人之间转移信息的过程，是一个人了解或影响他人思想、感情、见解、价值观的一种途径。组织沟通，是组织成员之间和组织与组织之间的沟通。组织沟通是疏通组织内、外渠道，密切组织类成员及组织与组织之间关系，将共同目标和协作意愿加以联接和实现的过程，它是完成组织任务最重要的条件之一。大众沟通是专业化的媒介组织如报纸、电视、广播等运用先进的传播技术和产业化手段，以社会上的一般大众为对象而进行的信息生产和传播活动。和其他沟通种类相比，大众沟通的主体更专业，手段更先进，范围更广泛，速度更快捷，信息更公开，影响更深远。

本文所探讨的整合沟通，就是要在应急管理中，整合人际沟通、组织沟通和大众沟通等沟通类型，实现信息沟通渠道的多样化，以实现最佳沟通效果。在现有文献中，对于组织沟通和大众沟通的研究已比较深入，但仍比较集中在沟通过程的技术性分析上，对于如何实现更好的沟通效果还值得进一步探讨。至于人际沟通在应急管理中的作用虽有涉及，但还不够深入，因此也值得进行较详细的分析。

一、大众沟通：尊重新闻规律，提升媒体公信力，构建政府媒体合作关系

危机事件发生后，政府应及时联系媒体，尽可能在最短的时间将所掌握的信息全面真实地传递给公众，以满足公众急于了解真相的需要，安抚公众情绪。

1危机时刻。媒体是政府的合作伙伴

在应急状态中，政府与媒体应该是敌人还是朋友?在有些地区政府部门的实践中，把媒体当中敌人对待，简单片面地防和堵，这样做非但无助于危机的缓解，反而使主管部门陷入更加被动的境地。有些地区政府部门则利用当地媒体作虚假报道，竭力掩盖事件真相，淡化事件影响，并且为政府的工作歌功颂德，摇旗呐喊。一句话，政府要怎么说，媒体就怎么说，绝不敢越雷池半步。

在我们看来，政府用以上两种手段对待媒体都是不妥当的。媒体既不是政府的敌人，也不是政府的下属，媒体应该是政府的合作伙伴。他既应该传递党和政府的声音，还应该不遗余力地保证广大人民群众的知情权，帮助人民群众对政府工作实施舆论监督，反映人民群众的呼声。因此，危机发生后。政府与媒体应该各司其职。政府要利用大众沟通手段及时进行信息发布，并保证新闻发布的准确和一致。研究表明，政府的信息发布越透明公开，公众在危机期间获得信息的机会越多，他们对政府部门的信任度就越高。根据英国专家的研究，应急信息的发布主要包括以下几个关键步骤和环节：1、确认谁是媒体；2、准备举办新闻发布会的设施；3、每日或定期举行新闻发布会；4、自始自终指定一个新闻发言人；5、使用新闻公报；6、保证使每个人都知道谁是新闻发言人；7、直接处理有关事件情况的报告或保证明确报告的途径。

2维护媒体的适当独立性，提升媒体公信力

危机沟通中的一个基本要素，就是受众对传播者的信任。信用水平决定了资讯传播沟通的影响力。根据西方学者所作的研究，成功的应急沟通=真实准确+第一时间+表达关注+坦诚开放+公信力和信任。政府通过召开新闻发布会等渠道将信息通过媒体传递到社会公众，但是公众对于接收到的信息仍然存在一个相信或不相信的问题。如果媒体一直缺乏独立的意志，长期扮演着政府传声筒的角色，如果政府不够坦诚开放，信用不佳，社会对政府长期持有一种不信任的态度，那么对于危机时刻媒体所传递的政府信息，社会公众对其信任程度就可能会大大打一个折扣。而这种互不信任的关系对于公共危机的治理是极为不利的。

我国坚持媒体是党和政府宣传工具的政策。媒体的喉舌定位，的确在一定程度上实现了政府信息的快速传递，但由于在实际操作中，存在着沟通以单向灌输为主，政府对媒体控制过死，媒体缺乏独立性等问题，使得信息传递的效果并不尽如人意。据复旦大学所作的一项研究发现，在中国，新闻的真实性受到很大的质疑，只有2.6％的人相信传媒完全真实地反映了客观世界。即有97.4％的人对传媒抱有或多或少的怀疑态度。由此可见，中国传媒的真实性和公信力存在的问题相当严重。如果传媒发布新闻信息的可信度极差，受众半信半疑，或者根本不相信，那么传媒就丧失了公信力，传媒的信誉、权威就荡然无存，传媒就失去了立身之本。

那在我国是什么原因造成这种状况出现呢?仔细分析，主要原因在于政府对媒体的控制太严，媒体沦为党政部门的附庸。长期以来，媒体对政府的报道基本上是唱赞歌多，唱反调少，报喜不报忧，而且唱赞歌有时还会唱过了头，实的虚的、真的假的一起上，这种报道思想严重违背了信息传播的规律。人们把媒介所报道的信息与现实一对照，就会产生媒体报道新闻不可信的感觉，长此以往，人们会对媒体失去信任。因此，在应急状态下，如果公众已经形成了媒体不可信的观念，即使政府及时传递了真实的信息，人们也会对信息的真实性产生怀疑。要改变这种状况，政府在应急时期政府信息的沟通不仅要及时、透明、真实、准确，给媒体适度的自由，关键是平时政府也要给予媒体更大的报道空间，要尊重媒体的专业主义和职业特点，不能一勺一勺给媒体“喂新闻”，而应该在事实至上的原则下，让媒体自己决定报道的内容，正确对待媒体实事求是的批评报道。不能认为媒体报道政府有问题就是与政府作对，而做出种种封锁和限制。如果让这种思想和做法继续存在下去，只会继续加剧公众对媒介的怀疑，对政府的不信任，即便政府在危机时刻第一时间就说了真话，但由于公信力的缺失，公众还是可能认为政府不诚实，信息里有水分，这就大大降低了危机信息沟通的效果。

二、组织沟通：通过体制完善。跨越信息不对称、不交互的障碍

危机出现后，政府组织人员收集信息，层层上

报，然后上级根据下级上传的信息给予相应的命令和指导，如果政府组织上下左右之间沟通顺畅、没有弄虚作假，欺瞒谎报，设置沟通壁垒，阻碍正常信息沟通的现象，就会大大增强政府治理公共危机的能力。然而由于多种原因，我国一些地方政府在组织沟通中存在纵向信息不对称和横向信息不交互的问题。

1完善政府绩效评价机制。克服信息不对称

从纵向上看，在一些地方政府眼中，危机是经济失调、社会失序、心理失衡、传统道德文化体系失稳的表现，这些非稳定因素的广泛存在常常暴露出政府在日常管理中的漏洞和失职。由于地方政府的绩效评价机制不完善，一票否决制的巨大压力造成一些地方政府为了地方政绩和逃脱上级政府的责任追究，不愿意及时、真实地向上级汇报危机信息。地方政府往往将重灾报成轻灾、大难报成小难，最终形成上下级政府危机信息不对称的局面。2008年山西娄烦尖山铁矿发生的垮塌事故就是最好的例证。从8月1日发生事故，到9月17日，当地政府上报的数据始终是遇难11人，但当国务院事故核查指导组成立后，短短一周时间，就查明死亡失踪人数，找到遇难者遗体41具。

应该说，我国对于谎报瞒报事故的法律制度规定还是相当完善的，2006年刑法修正案(六)专门对此作出规定，在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。此外，2007年国务院根据安全生产法制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》，2008年5月1日起正式施行《政府信息公开条例》，都对该问题有所涉及。但为何严密的法规体系始终无法杜绝这类“娄烦现象”呢?问题的关键恐怕在于地方政府为什么敢以身试法瞒报谎报，如何才能发现瞒报谎报?

地方政府官员的瞒报行为完全是出于个人利益的驱动。他们的利益和事故的责任紧密相连，其利益的实现与否取决于上级的评价和看法，而非辖区公众。相比辖区公众，某些上级领导由于对当地情况不熟悉，由于形式主义和官僚作风等原因，他们容易被欺骗。甚至从某种意义上，上级站在他们自己利益的角度，他们也愿意被欺骗，愿意相信事故不是很严重，毕竟下级出了问题，也说明上级的领导工作没有做好。还是上文提及的娄烦事故，据《瞭望东方周刊》的报道，记者通过艰苦的走访和逐个核实，得到了一个遇难和失踪41人的大名单，这份名单曾在网络中广为流传，相关部门却抱持着遇难11人的初始数据，拒绝采取任何核查行动。有记者又依循正常的法律程序，向地方政府乃至直接向国家安监总局举报，仍没有促成事故调查和数据核实。

要克服组织纵向沟通中的信息不对称问题，要从加强政府组织自身管理着手。首先，要完善地方政府的绩效评价机制，确立绩效估主体的公民导向，以公民的满意度认可度作为评价的重要指标。逐步扭转地方政府只对上负责、不对下负责的现状。其次，要鼓励公众和媒体监督，积极发挥网络新媒体的监督作用，对公民的举报和媒体的独立调查给予足够的尊重。这是发现瞒报谎报的有力举措。最后，要增加应急管理组织谎报危机信息的机会成本，并加大对地方政府应急管理行为的监管处罚力度。

2打破利益部门化，克服信息不交互

从横向上看，公共危机治理的主体来自于不同部门，包括交通、消防、媒体、医疗服务等不同组织。横向畅通的应急信息沟通渠道有利于政府将各种力量、资源整合起来，高效快速地对危机事件做出反应。然而实践表明，传统计划经济体制遗留下来的条块分割、部门分割严重阻碍了危机信息的横向交流。尽管伴随经济体制转轨的行政改革逐步推进，但由于观念、利益问题及改革的配套、平衡问题，各部门各自为营的格局始终无法彻底打破。然而危机从来都不是分条块来袭的，条块分割、部门分割的痼疾已成为危机信息横向沟通不畅的本质原因。

要克服组织横向沟通的不交互问题，要打破因利益部门化而加剧的条块分割、各自为政的格局，应加强危机治理指挥小组整合各种资源、调动各个职能部门的能力，逐步完善应急信息中心的建设，实现应急信息管理系统的优化。

三、人际沟通：增进政府与公民理解信任的有效途径

在一些学者看来，人际沟通是造成谣言四起、小道消息满天飞的主要缘由，但是事实上，人际沟通只是一种手段、一种工具，它并不必然对信息沟通造成负面影响，只要我们利用得好，同样可以成为真实信息传递的重要渠道。就我国目前的总体情况而言，公众在应急管理中信息知道得少，亲自参与应急管理的机会少，这就造成了人际沟通往往成为虚假信息的传播渠道。

1鼓励公众积极参与应急管理。实现良性人际沟通

美国学者文森特·科维罗(Vincent Covello)和弗里德里克·艾伦(Frederick Allen)在其编制的被美国环保署等政府部门广泛采用的危机沟通七原则中，第一条原则就是让公众成为危机管理的合作者。他们认为，在民主社会中危机沟通要遵循两个基本宗旨：首先，所有个人和社区都有权利参与那些影响他们生活、财产、价值观的决策活动。其次，危机沟通的目标不应该是转移公众对危机的关注或劝服他们无所作为，而是应该告知公众真相，让他们主动参与到危机管理的工作中来，表现出积极合作的态度。

以美国“9.11”为例，纽约市政府不仅利用大众传媒传递信息，还积极鼓励公众参与到危机管理进程中来，通过救灾过程中的人际沟通让更多的公众通过亲身体验，了解更多的真相，掌握更多的信息，这样不仅增进了政府与公民之间的理解与信任，也增强了政府与媒体的公信力，大大促进了沟通效果的改善。汶川地震中许多公民对抗震救灾的参与也促进了信息的传递，改善了政府的形象，增强了公民对政府的认同。

鼓励社会公众参与到应急管理中来，可以在对抗危机的战斗中加强政府和公民的合作与沟通。和政府组织一起并肩战斗的经历，使社会成员对事实真相有了更清楚的了解。他们不再把自己当成一个旁观者，而从此成为了一个参与者，身份的变化增强了其应急管理主人翁的使命感，也增加他们对政府组织的认同，这样，政府传递的真实信息就能更好地被参与人员接受，并经过参与成员之口传递到更多的社会公众耳中。公民的参与还能起到提升政府的形象的作用。公共关系的原理要求“王婆卖瓜，自卖他夸”，对政府的赞誉之词如果不是来自政府而是来自公民，会有更高的可信度。自我表扬总有自吹自擂、粉饰自己的嫌疑，而通过公民把政府对抗危机的决心和信心，把政府有效的应对措施传递出去，更容易获得公众的信任。所以政府不能将公民看作是添乱的负担，也不能害怕公民抢了政府的功劳，应该把公民当作是可以合作的伙伴，是对抗危机的盟友，是实现应急管理信息沟通效果提高的积极因素，努力发挥他们在应急管理中的作用。

2合理运用人际沟通形式和技巧

应急管理中的人际沟通除了鼓励公众直接参与对抗危机之外，还可以根据危机的不同性质，合理运用适当的人际沟通形式。譬如由于公众不了解情况引发的危机，就可以举办展览，开设讲座，向公众说明情况，可以设立公众开放接待日，组织危机利害关系人参观，可以遴选公众代表召开座谈会或小型通气会，可以开设热线电话，二十四小时接受公众的询问，可以公布邮箱地址，及时回复公众的邮件。当年广东大亚湾核电站的修建遭遇香港百万公众联名抗议要求停建的危机，指挥中心成功运用开放参观、巡回讲座、举办展览等人际沟通的多种形式，最终化解了危机。

危机出现后，作为危机利害关系人考虑到自己岌岌可危的切身利益，难免情绪激动，脾气暴躁。这时的政府应急管理人员在人际沟通中一定要保持充分的冷静，并巧妙利用一些沟通技巧，努力安抚对方的情绪。这里有几点建议：l、政府的第一负责人要在最短的时间亲临现场和公众见面，第一负责人的及时出现可以让公众感到危机得到了政府的高度重视，有利于缓解其紧张情绪。2、在各种形式的人际沟通中，应急管理人员要放下架子，坦诚开放，真诚地表达对危机事件给公众造成损失的同情，不要出现冷漠的表情和蔑视的眼神。3，应急管理人员要表示出对公众的尊重和善意，善于倾听，认真记录下公众的意见，并承诺会及时处理，绝不轻易否定公众的看法。4、应急管理人员要注意自己的肢体语言，不要让公众感到威胁。

四、结论

三种沟通形式在政府应急管理中都有用武之地，整合沟通要求实现这三种沟通形式的有机统一，以达到最好的沟通效果。大众沟通传播范围广、信息传递迅速，政府应该利用它及时发布信息，引导舆论。但政府发布的信息一定要真实准确，故意的隐瞒，一旦真相大白，就会大大降低政府的信用，严重损害政府形象。因此，为保证政府向媒体提供的信息真实准确，组织沟通过程中一定要通过体制完善避免信息失真。政府善用传媒，并不意味着媒体只是政府的应声虫，媒体为维护公众的知情权，应保证其具有一定的独立性，媒体的独立性是9其公信力的重要源泉，并且媒体的独立调查也能够鞭策监督政府在组织沟通过程中努力保证信息的真实。人际沟通常常是面对面的交流，使用得好，可以安抚情绪，缓解冲突，赢得认同，但这对应急管理人员的人际沟通能力提出了较高的要求。应急管理人员只有放下官老爷的架子，真心为民服务，表达出关怀和同情，才能化解危机。当然人际沟通的不足体现在信息传递的范围有限，因此在采取座谈会、通气会、开放参观等人际沟通形式的时候，也可以引导媒体报道，利用大众沟通来扩大人际沟通的影响。

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责任编辑：周志华