试析异体问责制

李 苗

[摘要]有人把2008年称为“官员问责年”。目前，在我国，行政问责制的推行与实施，还存在较大的困难与阻力，其中异体问责的种种不完善是其重要原因之一。因此，我们要从加强人大的问责，保障和维护公开参与问责的机制，加强新闻媒体的舆论问责等方面来完善异体问责。

[关键词]行政问责制；异体问责；舆论监督

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0063－02

近来一批官员因严重失职酿成重大责任事故而被问责，从山西省省长孟学农的辞职，到三鹿奶粉事件导致石家庄市市委书记、市长一批官员相继被免职；从河南登封煤矿事故后第二天市长被建议免职，到阳宗海污染事件中玉溪副市长被令引咎辞职，让我们看到失职问责已经成为监督百官的利器。这场席卷政坛的“问责风暴”再度触动了公众的敏感神经，不仅表明了党和政府整肃吏治的决心，更足以使每个官员明白：自己必须对所辖政务负全责，一旦发生重大事故，都必须毫无例外的接受追究。

一、异体问责的涵义及重要意义

行政问责制是指政府及其官员的一切行为后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。从行政问责的制度建构来看，行政问责由五个要素构成：行政问责的主体，即“由谁问”；行政问责的客体，即“向谁问”；行政问责的范围，即“问什么”；行政问责的程序，即“如何问”；行政问责的责任体系，即“问责的对象要承担哪些责任”。本文重点就行政问责的主体问题展开讨论。

政府官员经过授权拥有公共权力，责任对象是人民群众，“官员问责”的主体应是人民群众。按主体内涵划分，问责制包括同体问责和异体问贵。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政人员的问责。所谓异体问责即指问责主体是本系统之外的。在我国异体问责制的内容包括，人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；新闻媒体和公众对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。

异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治要求，同时也是更客观、对官员更具有威慑力的问责形式。因为，在实行同体问责的情况下，很难避免上级领导为了保全本部门甚至其本人的面子、利益而避重就轻。同时异体问责实现了监督主体的多元化，政府作为理论上民意之代表，在现实中并不总是代表最广泛的公共道德的认同，更何况这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过他律最终促成政府在道德上的自律。故，同体问责由于本身主体的单一性造成了众多缺陷，很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展，与建立责任政府、法制政府、服务政府的要求相去甚远。从行政问责制的长远发展方向和趋势来看，逐步发展和完善异体问责才是一种必然趋势。

二、异体问责的现状

在现实中，异体问责相对薄弱。具体来说，人大问责中，由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，导致虽有质询制度，却很少启动；虽有罢免制度，也主要是适用于已违法的官员。同时，人大、法院的问责一般是在发生公职人员(主要是官员)犯罪或重大事件才启动，对大量的一般过错责任则不适用。新闻媒体的问责实质只是借助舆论向政府施加压力，最终还必须通过政府在内部进行自责。此外，异体问责还面临着信息不对称、法规政策、专业技术及行政程序不熟悉等种种困难，因此，在真正问责时，往往不得不交由政府或依靠政府来进行。

三、完善异体问责的对策

构建异体问责体系，必须以人大为问责主体中枢，充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用，增强民主党派参政议政和民主监督的力度，加大司法审查的力度。…

1加强人大的问责

在异体问责中，人大是最主要的问责主体。人大是我国最高权力机关和民意机构，其地位高于实行三权分立国家的议会。人大通过质询权、调查权、罢免权和撤职权的行使，可以对有关官员起到威慑作用。人大问责制实际上是对宪法和组织法规定的人大监督权的具体化，其目的在于使宪法和组织法规定的监督方式能够发挥其应有的作用。

从完善人大的监督机制的角度讲，随着问责制的深入，人大应该从过去偏重于形式上履行法定的程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变。从思想根源上，要改变过去担心过多的监督会影响政府工作或搞坏人大与政府的关系的想法，以“问责制”为武器，敢于监督，善于监督。地方人大的监督工作是实现责任政治中民主参与的重要环节，强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用，必须进一步加强人大对行政机关同体问责的参与和监督，或由人大代表参与其问责过程，或由行政问责主体向同级人大报告问责的情况，确保问责公正和公平，人大代表工作重心要下移，要定期下基层、进社区办公，听取和收集公民对政府的意见，将其反馈给政府相关部门并监督其问责，确保公民的申诉、控告能有效落实。

从对人大制度改革的角度讲，要使我国的人大真正担负起外部问责主体的角色。有必要对人大制度进行改革，特别是在人大代表的产生方式、人大的問责权限、人大的决策程序、专业素质等方面需要有根本的改进。一是在人大代表的产生方式方面，应当有公民直接选举那些能够真正代表社会各阶层意志和利益的人当代表，因为只有那些能代表民意的人当人大代表，才可能指望他们代表公众去问责。二是进一步扩大人大的问责权限。在完善质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权的基础上，进一步建立不信任投票制、弹劾制等，即试行人民的不信任案。从一定意义上讲-仅因百姓的不信任就提起弹劾程序是进步的表现，因此，公众对政府的不信任同样可以作为行政负责人遭罢免甚至弹劾的基础，人民可以对具体的政府官员提出具体的不信任案，由此启动对政府或政府官员不信任调查的程序，从而决定具体采用何种惩戒方式。当然，具体的调查或者弹劾程序应由人大来操作。三是在人大的决策程序方面，应当增强公开性、透明性。比如，对问责结果及时向公众公布，对可能影响公众利益的政府决策，在出台前可由人大举行听证会。四是在专业素质方面，人大常委会各专门委员会应当主要由年富力强的相关专家组成，而不应当成为党政机关领导干部退居二线的“休闲所”，否则，即使对相关问题进行审议、审查，也可能流于形式。

2保障和维护公民参与问责的机制

在我国。公民参与问责的意识还比较差，而良好的制度安排对公民问责的顺利实行至关重要。当前要保障公民问责主体地位，需要从以下几个方面着手：一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。公民积极参与政治，有利于多元问责主体的完善。二是健全信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。虽然，近年来，我国信访制度有所完善，但还

需要进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实的了解民意，政府才能更好的制定政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构还很少，调查的手段还很有限，人民的很多意愿还不能充分表达，所以，我们必须积极完善民意调查的机制，加大民意调查的范围·让政府政策能更好的代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定。保证听证中公民的意见能够及时得到回应。

3规范和加强新闻媒体的舆论问责

新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。我国的新闻媒体在行政问责推行的实践中，扮演着很重要的角色，而且它的重要性也越来越被认识和认可。近年来，我国许多违法、违纪案件的调查和处理就是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。媒体应高度关注公职人员的活动，一旦发现任何不轨行为的线索，则穷追不舍，使公职人员很难逃避监督。同时，要使新闻媒体真正能够发挥问责职能。关键是必须保障新闻自由，实现新闻独立，保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权力，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评论权，特别是对反面事件的揭露权。

4积极探索民主党派问责的有效机制

我国法律虽然规定了民主黨派问责职能，却没有对问赏的范围和渠道作详细的规定，民主党派的监督问责权限就无法落实，也就很难设置专门机构来实施问责，从而导致民主党派的监督问责缺乏组织保障。所以，要发挥民主党派的问责主体作用，必须从以下几个方面着手：一是坚决贯彻“多党合作、政治协商”的方针。各级政府应听取各民主党派的意见。特别是民主党派专家的建议。充分发挥民主党派的智力优势、专业优势。做到科学决策、民主决策。二是明确各民主党派的问责权限，使民主党派问责法律化、程序化。三是成立必要的问责专门机构，提高问责的效用，为问责提供组织保证。

5确保和强化司法问责的有效机制

在我国的司法实践中，常常出现司法介入滞后于组织处理或行政处理的现象，甚至有些纪检、监察部门越权或违法行使职权，以行政处分、组织处理代替司法追究，使一些官员规避本应承担的法律责任，导致司法问责的力度弱化，损害了司法权威。所以，要扩大司法审查的范围，强化司法问责机制，可以从以下几个方面完善：一是虽然我国宪法规定，我国司法机关有权独立行使各种权力，但是实际行使中，司法机关常常受到各种因素的干扰，为此，可以改由上级司法机关的党组织直接对下级党组织的领导，以免多头领导的矛盾。二是改革司法机关的经费来源方式和人事制度。为保证司法的独立性，建议全国各地的司法经费由公共财政统一支付。改进现有司法人员的选拔制度，司法机关的人员必须有自己严格的选拔制度和任职制度。三是必须建立检查机关和政府监察机构、党的纪检工作部门的工作协调机制。

“问责风暴”的兴起。对中国沿袭多年的官场文化和官本位观念无疑将产生重大的冲击。从这个意义上看，“问责风暴”的形成彰显了政治文明的进步，从实践的角度诠释了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的深刻内涵。推行行政问责制无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步。还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切于群关系、提高党的执政能力，都具有积极的作用，有着广泛的影响和意义。

[责任编辑：李允光]