别让第三方支付游离于监管体系之外

吕　勇　施　蓓

如果说网上银行是国内银行未来经济增长的发动机，那么第三方支付就是这部发动机的主力助推器。所谓第三方支付，是指在电子商务企业与银行之间建立一个中立的支付平台，为网上购物提供资金划拨渠道和服务的企业。随着网上购物人群的增长，第三方支付已经越来越成为一个拥挤的行业，目前至少有40家企业正在网上展开激烈地竞争。据中国工商银行电子银行部市场推广处负责同志透露，工行仅依靠网上银行建设一项，就替代了大约4000个营业网点，节省了将近40亿元人民币。2004年以来，网上银行已经成为国内银行业开展网上收费业务、移动银行业务、提供网上交易服务的最主要的形式；而网上支付作为网上银行的主要资金收付形式已经成为国内各大银行迎接新的经济挑战的必然选择。第三方支付作为新生事物，在监管法规和制度建设上相对滞后，容易造成第三方支付过程中出现沉淀资金风险，洗钱风险，客户权益保护风险问题。加强第三方支付监管刻不容缓。

第三方支付的监管难点

一是缺乏针对第三方支付监管的法律法规。目前，涉及网上支付的法律只有《中华人民共和国电子签名法》，解决了类似传统结算业务中签章的问题，规章只有人民银行发布的《网上银行业务管理办法》、银监会发布的《电子银行业务管理办法》和人民银行的《电子支付指引》。《电子支付指引》侧重点在银行和客户，主要是对企业和个人支付行为的安全监管，对第三方支付平台（非银行交易平台）的监管并没有大量涉及。虽然在一定程度上《电子支付指引》涉及了作为电子支付指令转发人的网上支付服务机构，但对其业务的规范仍有很多不足，仅是对商业银行电子支付业务的规范与引导，对第三方支付服务机构的地位、服务规范、安全保障、风险责任承担等还缺乏规定。

二是缺乏对第三方支付平台沉淀资金的监管。据淘宝网的资料，2006年全年，淘宝网交易总额突破169亿元人民币，与上年同期80.2亿元的交易额增长了110％，超过易初莲花（100亿元）、沃尔玛（99.3亿元）在华的全年营业额。淘宝网的支付宝，也因此成为中国最引人注目的电子支付工具。2007年1月，网上有帖子称支付宝的一位出纳人员卷走巨额资金，旋即引起轩然大波。虽然事后这一事件被认为是“竞争对手造谣”，但从中反映出电子支付工具的资金沉淀监管存在空白点。

许多用户在电子支付工具的账户中有余额，由此产生的资金沉淀不可避免。这是行业普遍问题，只是支付宝的交易量最大，问题最为醒目。而目前依托于中国银联建立的第三方支付平台，除少数几个不直接经手管理往来资金，将其存放在专用的账户外，其它都可直接支配交易资金，这就容易造成资金不受监管、甚至越权调用的风险。

三是缺乏对第三方支付机构的反洗钱监管。网上银行在银行业务中占据的比重上升很快，而且大都通过电话、计算机网络进行交易，银行和客户很少见面，因此成为洗钱风险的易发、高发领域。第三方支付系统是游离在银行系统之外的，难以跟踪其内部资金流向。这就给监管部门对资金流向的控制带来困难，也给犯罪分子的洗钱行为带来可乘之机。

四是客户权益保护成为难点。由于网上支付无论从其系统设计还是业务流程（支付环节）来看都比现金或其他非现金支付方式复杂，对消费者的行为要求也相对较高（如要求消费者具有一定网络浏览能力），网上支付中介可以利用这种信息技术和业务上的优势损害消费者利益，网上欺诈行为比较容易发生，且事故发生之后跟踪调查工作很难进行，因此虚拟性带来的风险很难控制，对客户的权益保护和交易纠纷的处理或成难点。

可资借鉴的监管经验

美国模式。美国对第三方网上支付平台实行的是功能性监管，将监管的重点放在交易的过程，而不是从事第三方支付的机构。美国采取的是多元化的监管体制，分为联邦和州两个层面进行监管。

欧盟模式。欧盟规定网上第三方支付的介质只能是商业银行货币或电子货币，这就意味着第三方网上支付公司必须取得银行业执照或电子货币公司的执照才能开展业务。实际上，欧盟对第三方网上支付公司的监管是通过对电子货币的监管实现的。该监管的法律框架包括三个垂直指引。第一个指引是2000年1月颁布的《电子签名共同框架指引》，此项指引确认了电子签名的法律有效性和在欧盟内的通用性。后两个指引是同年颁布的《电子货币指引》和《电子货币机构指引》。

新加坡、香港(地区)模式。新加坡在这方面是亚洲的“领头羊”，早在1998年就颁布了《电子签名法》。韩国在亚洲金融危机后成立了新的金融监管委员会(FSC)，于1999年颁布《电子签名法》。香港则在2000年颁布《电子交易法令》，给予电子交易中的电子纪录和数字签名与纸质对应物同等的法律地位，并增补了有关电子货币发行的法律。另外，香港金融管理局还采取了行业自律的监管方式，收到了较好的效果。

台湾(地区)模式。台湾的票据法在全球都处于领先地位，所以台湾对网上支付中使用电子支票的监管给予了较多重视，颁布了《电子商务中的电子签名法》，《从事电子支票交换的金融机构管理条例》以及《申请电子支票的标准合同》等等。

应对第三方支付监管缺位的措施

一是尽快出台监管的法律和政策。适时出台对第三方机构监管的法规及政策，保障第三方支付市场的健康运行和发展，可以借鉴欧盟模式，参照其在2000年10月发布的关于电子货币机构的两个指令，全面规定电子货币机构的开业、经营和审慎监管要求，详细规定电子货币的概念及可回赎性、电子货币机构的自有资金、初始资本金要求和持续资金要求、业务经营范围、投资活动限制、主管当局对既有要求的遵守情况的核查，以及电子货币机构必须遵守的其他指令如反洗钱指令的执行情况等。

二是加强安全性监管，扩大电子支付的使用范围。首先，针对洗钱、信用卡套现的问题，可以借鉴美国的方法。通过立法将第三方网上支付公司作为货币服务企业，并规定接受反洗钱监管部门的监管，及时汇报可疑交易，记录和保存所有交易。其次，在对沉淀资金管理问题上题上，可以采用很多国家当前采用的方式，由专门的基金公司负责管理沉淀资金。再次，严格限制第三方支付机构的业务经营范围，有效控制第三方支付平台的支付风险和信用风险，要求第三方机构实行严格的审计制度，保护消费者的合法权益。

三是强化第三方网上支付行业的业务监管。（１）规范牌照发放，为合格的平台发放执照。（２）网上支付不能游离于已有的银行分工，应该与其融合在一起，为整个商务活动创造良好的环境，解决好资金流问题。（３）加强行业自律，鉴于当前第三方支付行业规模的扩大，监管部门可以促使其成立行业协会，一方面可以加强自我管理和自我规范，另一方面可以通过行业协会促进支付企业从服务、模式、技术上创新，并不断地拓宽、拓深支付所能触及的业务领域。（作者单位：中国人民银行衡阳市中心支行）□