建立预算支出绩效考评机制的探索

丁素芳

摘要：2005年5月，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，并选择了一些重大项目进行绩效评价试点。试点工作的顺利进行，对加强相关项目支出预算管理发挥了重要的作用，也为推动绩效考评工作的全面开展打下了较好的基础。但这些绩效考评试点也暴露了不少问题，本文以此为切入点，探索如何建立预算支出绩效考评机制。

关键词：预算支出;支出绩效考评

一、预算支出绩效考评概述

1.绩效考评的定义和目的

预算支出绩效评价从理论上讲，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。其核心是强调公共支出管理中的目标和结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

预算支出绩效考评的目的就是要把不可衡量的事变成可衡量的，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。

2.绩效考评的适用范围和对象

绩效考评的范围比较宽泛，是纳入中央部门预算管理的资金。绩效考评可以以部门预算支出为对象，也可以以项目支出为对象(行政事业类项目或其他类项目为主)。但倾向于以部门预算作为考评对象，从一定意义上说，这是由项目考评的性质和我国部门预算改革思路决定的。

3.预算支出绩效考评机制的基本要素

首先是评价目标。一是政府目标，它决定着政府要提供哪方面的公共产品，是绩效评价的基本依据；二是政府工作任务，这是政府目标的具体化；三是政府部门职能分工，界清政府部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。其次是评价标准，选择评价标准要遵循可测度和可操作两项原则。最后是评价指标体系，分为合规性和效益性两个层次，但是合规性是第一层次的，因为合规是取得效益的前提条件。

4.预算支出绩效考评机制现状

2005年5月，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，提出要逐步建立起项目支出预算的绩效评价体系，这是深化部门预算改革的一项重要内容。至此随着改革的逐步深入，部门预算体系日趋完善，财政支出效率提高，但某些深层次问题也逐渐凸显。例如,科学的定额体系尚未建立、仅仅在项目支出预算中初步引入绩效评价机制、无法对支出总量、支出结构和支出方式进行更深更系统的调整。因此，研究预算支出与绩效评价的相互结合，建立预算支出绩效评价机制，对我国进一步深化改革、优化流程、加强监控、提高效益有重大的理论和实践意义。

二、建立预算支出绩效考评机制的措施

1.明确财政支出绩效评价内容

根据我国的现实条件以及改革发展目标的要求，适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善，我国的预算支出绩效评价体系应包括两方面,一般预算支出的绩效评价和项目支出预算的绩效评价。前者即评价部门预算的总体绩效，主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理和财务质量管理。在第一部分中已经提到目前只存在项目支出的绩效评价，这是不完整的。一般预算支出的绩效评价有着很重要的作用，从中我们可以获得政府各机构、各部门财政资金使用效果的相关信息，加强政府责任制，并有效激励各机构完善其内部管理、根据评价结果迅速识别和解决问题，所以完整的评价体系必须包括部门预算的整体绩效评价。

2.确定指标选择标准，建立绩效衡量指标体系

指标体系是绩效评价的核心，选择什么样的指标直接影响着预算的编制质量，影响着对预算执行情况的评价准确率，必须根据实际情况慎重选择。现在可遵循的标准有公共品满足标准、政府能力标准等，但结合我国社会主义市场经济发展的要求，我认为以区域竞争力的标准来建立指标体系更合理、更科学。

区域竞争力指的是一个区域设计、生产、销售具有较高竞争优势的产品或劳务的能力，或者说是指一个区域生产出比其他地区更多财富的能力。影响竞争力的因素应包括政府能力、市场能力、政府能力与市场能力的配合三个方面。以区域竞争力为标准我们可以建立四个层次的绩效衡量指标体系。

（1）项目支出绩效评价指标体系——由对财政投资项目和公共支出项目的所有评价指标组成，包括项目实施指标、项目的经济性指标和项目的影响评价指标。三类指标基本上可以涵盖项目支出绩效评价的方方面面。

（2）单位财政支出绩效评价指标体系——这一层次的指标反映财政资金使用单位运用财政资金的经济性、效率性和有效性状况。内容应该不仅包括被评价单位是否有效利用了财政资源，执行了财政政策和产业发展政策，还应该包括其提供公共产品和服务的质量和效率、内部管理水平等。

（3）部门财政支出绩效评价指标体系——侧重于两方面的评价：对财政资源配置的效果进行评价；对自身工作业绩的评价。

（4）财政支出综合绩效评价指标体系——应侧重于对宏观经济状况的分析，反映财政资源配置的合理性和效率性，对公共支出结构的状况进行分析判断，包括经济效益、社会效益和环境效益三种指标。

3.正确定位评价主体及其职责，进行机构设置和人员培训

评价效果与评价机构的设置、评价人员的素质也有很大关系。我国的预算支出绩效评价主体既可以是负责绩效评价的政府机关、具有专业判断能力的专家组，还可以是社会公众。可以说在一定程度上扩大评价主体的范围，可以增强评价的合理性和真实性。

另外，绩效评价是一种评估，要使决策科学、合理，杜绝决策过程中的腐败行为，就需要在各级评价机构之间建立一种相互制衡的机制，保证权、责、利的统一，避免缺位和越位现象的发生。还要进行考评人员的定期的、系统的培训，提高专业素质，减少失误，确保绩效评价充分发挥应有的作用。

4.建立业务流程图，逐项分解定额

这也是针对第一部分提到的现存问题而提出的对策。根据绩效评价中选定的绩效优先方案及项目计划，界定与之对应的部门内部业务活动，然后为每一个项目或活动的过程绘制流程图。业务流程图是对绩效方案及项目计划更为完整准确的作业式的描绘，它有效保证了支出定额分配的规范性和效益性。

理顺业务流程之后，依据实际需要与业务成本因素,科学分配定额，这样各项支出配额得以与其具体用途相匹配，而支出用途又都清晰地与产出计划、业务事项及其效果相联系，总量的定额分解真正建立在一个理性的基础上，这也为绩效评价的顺利进行和准确性奠定了基础。

5.规范绩效报告制度

有关部门和公众最关注的往往不是详细的绩效评价过程，而是最终呈现出来的绩效评价报告。绩效报告不仅是对预算支出绩效评价工作的总结，也是今后预算分配的一项重要依据，它的规范程度直接影响着后续工作的效率。同时，绩效报告的公开化和透明化，也有利于公民的参与和有效监督，既发扬了民主，又有助于监督政府工作，提高政府行政效率，通过问责机制使预算资金的使用更加有效率。

6.配套的改革措施，制定健全的法律、法规

预算支出绩效评价体系，是整个财政改革的重要组成部分。如果不与其他改革措施相联系，很难取得预期的效果。因此何时出台，以及如何出台预算支出绩效评价体系，需要多方面的综合考察，还要有其他财政配套政策的协调，政治体制的完善，政府职能的转变，财政专业人员的培训等等。这样，具备了应有的体制支撑后，再进行绩效评价应该会比较容易的实现预期目标。

三、结束语

目前讨论的预算支出绩效评价体制并不等于推行绩效预算，因为我国现在还不具备全面推行绩效预算的条件。据财政部预算司分析，一方面，我国没有把政府的全部资源,特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理，因而未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本。另一方面，我国没有实现现金全部归国库管理，还未能对部门的资金使用情况进行有效监督。但从我国对一些重大项目绩效评价试点工作，比如教科文司支持边境地区改善基础教育办学条件来看，绩效评价确实起到了应有的作用，其体制正在不断地完善中，我们应该以绩效考评为突破口，探索科学、合理的预算绩效评价体系，为将来推进绩效预算改革夯实基础，促进经济的发展。

参考文献：

[1]陈纪瑜 张宇蕊:建立绩效评价机制——优化我国部门预算工作流程，财会研究，2005年第3期.

[2]李海飞 谢 颖:关于改革预算支出管理制度的思考，财经论坛，2006年第4期.

[3]温来成:预算管理，中国人民大学出版社，2008年5月.