行政执法自由裁量权的合理限制

吴安新　王学兴

摘 要：限于法律的滞后性及内容的有限性，实践中通常采取赋予执法者一定限度的裁量权，以便各类违法行为能得到公平公正的处罚，这就是自由裁量权。自由裁量权存在有其合理性，但在法律适用中也存在一些执法人员利用这一规则搞人情执法、关系执法，损害了执法机关的权威。因此，对自由裁量权应合理限制。

关键词：行政执法；自由裁量；合理；限制

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）06-0068-04

自由裁量权，从字面理解，是合法合理地进行自由选择、裁判的权力。由于立法内容具有有

限性和滞后性的特点，因此，这种通过立法直接或间接授权执法者自由衡量并决定执行结果以确保法律执行的公正、公平、合理的权限，广泛存在于行政、司法过程中。本文仅限于讨论行政执法过程中的自由裁量权。

一、行政执法自由裁量权行使中存在的问题

行政执法自由裁量权的存在，从运行的角度上说解决了行政过程中的实际问题，也能够促进行政执法主体的自我转型和职能更新。但行政执法自由裁量权毕竟是一种权力，和其他权力一样，都有可能被滥用。

1.在执行幅度上滥用职权

对于某一类行为，立法上往往采取予以一定幅度的选择权限，以便行政机关能够根据行政行为的性质及相对人的情况采取灵活的管理措施。由于存在可以选择的幅度，行政机关及其工作人员往往以“法律规定范围内”为由滥用自由裁量权。一是“趋利执法”，一些行政机关以执法为创收手段，对违反相关规定的行为，一旦查实，一律从最重处罚；对一类行政许可行为，不分情况，从法定的最高标准收取费用。二是“关系执法”，即在执法过程中优亲厚友，对待熟人、特权阶层时应从重处罚的从轻处罚，当多收费的少收，给付中则当少给的多给等；当行政执法的对象是陌生人或普通群众时则采取相反的态度。三是“假公济私”，以降低处罚、收费幅度，提升给付、赔偿标准等方式，使国家受损，行政相对人得益。在执行幅度上滥用职权，是自由裁量权运用过程中存在的最普遍的问题，也是自由裁量权最容易被滥用的一种方式。

2.在选择方式上滥用职权

行政机关在选择具体行政行为的方式上，既存在作为与不作为的选择，也存在具体作为方式的选择。从行政机关履行管理公共事务职能的角度看，行政机关应当选择有利于行政相对人的作为方式，尽最大限度保护行政相对人的权益，特别是在公共产品供给领域尤为如此。但一些行政机关为了逃避相应的责任，在可作为可不作为时一般选择不作为，在作为时往往选择有利于本机关（比如减少工作量、增加收益等）的作为方式，而不考虑行政相对人的行为成本。此外，一些立法上倡议行政机关履行的职责，由于没有相应的法律责任规定，行政机关往往不履行或者不及时履行职责，行政相对人即使由此受到了损失，也无法追究行政机关的责任。

3.在履职时限上滥用职权

有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有非常自由选择的余地。这种选择上的自由，可能导致行政机关滥用职权，主要表现为：一是拖延履行法定职责，“迟到的正义为非正义”，行政效率也是行政公平正义的一种重要表现方式，如果行政机关怠于履行法定职责，或者为达到某种目的故意以自由裁量为依据不履行法定职责，也可能造成相对人权益的损害。虽然新设定的行政许可、行政给付等设定时一般都有时间限定，但由于立法的不完善，目前仍存在大量的行政行为无专门的履行时间限制，这给行政机关以大量的拖延履行的机会。二是算历史旧账，根据现行法律，只有《行政处罚法》第29条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”按此规定，违法行为在二年内未被发现即不能再给以处罚。但除行政处罚权外，其它行政权限并不存在除斥期间。一些行政机关依此为依据，对多年未履行的征收、收费行为算历史旧账。如公路养路费征收部门，对长达十余年未征收养路费的车辆征收养路费，虽然有法律依据，但此时车辆早已报废，再征收养路费已不合情理。同样对于作出的行政处罚，当事人未主动履行，多年以后才强制执行，显然也是受利益驱使，不符合行政立法精神。

二、行政执法自由裁量权存在问题的成因

自由裁量权被不当运用甚至被滥用，原因是多方面的，除了自由裁量权设定本身需要不断改进外，还与执法人员的道德素质、能力水平以及执法监督等都有关系。综合起来，主要有以下几个方面的原因：

1.立法线条过粗，自由裁量的范围、方式、幅度过大

我国是一个幅员辽阔、民族共居的国家，东西部差距、城乡差距、民族地域差距等都客观存在，加之行政管理日趋技术化，管理方式日趋复杂化，行政主体日趋多样化，这就决定了中央政府的行政立法在管理范围上不可能过于具体，在管理方式上不可能过于单一，在管理措施上不可能过于细化。如果行政主体可以选择的管理方式过于简单，则可能在东部能够适用，在西部不能适用；在发达地区能够适用，在落后地区不能适用。同样地，相同金额的征收或者罚款，在发达地区可能比较轻，在落后地区就可能属于比较重。考虑到这些因素，立法上采取粗线条本身是不可避免的，也是适应时势的结果，但这种粗线条的立法方式终究给一些行政机关及其公务人员带来了可乘之机。对可能出现的后果，从立法层面，中央政府实际上已经着手解决，最主要的方式就是赋予地方人大及政府立法权。2000年7月1日开始实施的《立法法》，明确赋予了地方人大及政府有限立法权，就是要解决各地在贯彻执行中央政府立法中出现的一些问题。如果地方立法能在中央立法的精神框架内作有益补充，这些问题应当是可以解决的，遗憾的是很多地方政府由于受部门立法等多种因素影响，不仅未能很好地利用地方立法权限对中央政府立法作有益补充，相反进一步强化了自由裁量权限。

2.行政执法人员的总体素质还难以适应执法需要

近些年，我国各级政府十分注重公职人员的素质提升问题，也采取多种方式提升执法人员的素质。但与现代行政的复杂性和技术化要求相比，目前执法人员的总体素质还难以适应正确履行执法职责的需要。一是部分行政执法人员的职业素质比较低，大部分执法人员在履行执法职责的过程中，还普遍停留在“搬条条”的水平上，很少有执法人员认真思考立法的本意，从而导致行政执法自由裁量权的滥用。例如，多数行政立法的本意是要规范行政管理，引导行政相对人依法参与相关行政和社会事务，采取罚款等处罚措施的目的不过是要让上述行政目的得以实现。但在执法过程中，由于不理解立法目的，行政机关不是主动履行管理职责，而是以行政处罚为主导，可以说完全颠倒了立法目的。二是少数行政执法人员的道德水平较低，一些执法人员并非不理解立法本意，或者执法水平低下，而是出于私益需要，滥用行政执法自由裁量权。例如，执法中的“优亲厚友”、“内外有别”等，就是典型的滥用行政执法自由裁量权；还有一些行政执法人员甚至公然利用行政执法自由裁量权谋取私利，损害国家利益。这种行为虽然危害严重，但由于采取内外勾结，一般不容易被发现。因此，也是滥用自由裁量权中危害最大的一种。三是部分人员行政执法的技术水平还不能适应履职需要，一些人并非故意要滥用行政执法权力，执法目的上也是为了实现行政管理的目标，但由于行政执法技术水平欠缺，也可能导致行政执法自由裁量权被滥用。

3.行政执法监督制度还不健全、机制还不完善

行政执法自由裁量权在任何一个国家都存在，只是方式、范围不同。特别是成文法国家，更不可能实行对每一个具体的行政管理目标的规范。自由裁量权作为一种权力，缺乏有效的监督制约机制，必然要出现滥用的情况，因此，健全行政执法自由裁量权的监督制约机制，实现对其的有效监督，是确保行政执法自由裁量权发挥效用的不可或缺的保障措施。但在我国行政管理中历来存在“重执行、轻监督”的传统，监督制度和机制建设步伐很难跟上执行需要。一些早期的行政立法甚至没有对行政机关及其工作人员执行职务的监督条款，晚近的立法虽然有所变化，规定得也相当粗，很难真正实现对行政执法自由裁量权的监督。立法试图将执行、监督整合在一起，由行政机关实现自我监督。但从执行的情况看，这种监督制约机制显然没有有效建立。

三、行政执法自由裁量权的合理控制

行政执法自由裁量权虽然在制定过程中存在一些问题，但如果直接取消这项制度，不论从立法技术本身，还是从行政机关执行方面来看，都是不现实的。但存在的问题也不容忽视，特别是一些行政机关及其工作人员滥用自由裁量权谋取私利的行为，在一定程度上已经影响到行政执法的权威，影响到党和政府的形象。因此，对行政执法自由裁量权进行合理限制是非常必要的。

1.行政执法自由裁量权的立法控制

行政执法自由裁量权的立法控制，就是针对自由裁量权行使过程中存在的问题，通过立法加以合理限制，确保自由裁量权制度既能发挥正常作用，又不至于被恶意滥用。行政执法自由裁量权的合理控制，主要应当包含以下几个方面的内容：（1）中央立法上应适当限制。在确保法制统一的前提下，立法时可以通过中央的区域立法方式，尽可能地由于地域差异、发展差异、文化差异等带来的自由裁量权的扩大。即在中央的立法权限范围内，仍然可以考虑实施区域立法，比如对待同一类型的行政关系，东部和西部、发达地区和落后地区、少数民族集居去和一般地区、自然资源贫乏的地区和丰富的地区之间均可差异立法，以尽可能地实现立法目的。（2）地方立法上合理限制。在中央立法的自由裁量权的范围内，地方各级有立法权限的机关应当根据地方实际情况，在中央立法规定范围内，针对地方实际对行政自由裁量权进行必要的细化和补充，从而实现对行政自由裁量权的合理限制。（3）构建自由裁量权的监督体系。在立法上要改变过去那种重管理环节、轻监督环节的做法，不论是中央立法还是地方立法，在给予行政主体自由裁量权的同时，要充分考虑由此可能带来的不良后果，从立法环节上构建系统、有效的监督机制，真正做到“有权必有责，用权受监督。”

2.行政执法自由裁量权的执行控制

自由裁量权运用中存在的问题，都是在执行过程中反映出来的，因此，执行环节的合理限制尤其重要。针对执行过程中存在的问题，应当从行政机关、执法人员及配套制度等三个方面进行控制。

第一，加强对行政机关的控制。对行政机关的控制，就是要改革现行的行政执法管理体制，杜绝行政机关的“趋利执法”行为。一是要改革现行行政管理体制，清理现行的行政主体和履行行政管理职能的事业单位。对那些全额自收自支单位、部分自收自支执法单位，确需保留的要改变财政供给体制，消除“以罚养人”的情况。二是要在行政执法中做到罚缴分离、收支分离，真正做到收支两条线，使罚款不再成为执法单位可以任意支配的收入。

第二，加强对执法人员的培训。首先是要转变行政执法人员的观念，提升行政执法人员依法行政、合理运用自由裁量权的意识。通过对行政执法人员法律基本知识的培训，使他们从立法精神、目的上重新认识行政执法的意义，从而实现转变执法观念。其次是要加强对执法人员的岗位培训，使他们能够熟练、合理、正确地运用行政执法自由裁量权，而不会因为岗位水平不够导致执法权限被滥用。再次是要加强行政执法人员的思想道德素质教育，减少人为的滥用行政执法自由裁量权的情况发生。

第三，健全完善行政执法配套制度。法律法规的具体实施机关，主要是区、县级政府。区县政府虽然一般都没有立法权（自治区县除外），由于县内情况相对全国而言已经大为单一，完全可以通过出台规范性文件的方式建立自由裁量权行使的配套制度，对行政执法自由裁量权进行进一步的限制。例如，针对本县可能出现的实际情况，对中央、省级地方立法中的自由裁量权的范围、方式和幅度进行进一步限制，最大限度地减少人为因素的影响。这种限制虽然不能实现全覆盖，由于还有上位法作为后盾和保障，既可以减少人为因素影响，又不会因为过分限制而导致新的情况无法使用。

3.行政执法自由裁量权的监督控制

由于是具体的行政执法人员在负责法律规范的实施，即使在立法环节、监督环节对自由裁量权进行合理限制后，仍然不能解决自由裁量权行使过程中存在的所有问题，这就需要进一步健全完善行政执法自由裁量权的监督制约机制。首先是要认真落实政务公开制度，使行政执法自由裁量权在阳光下运行，接受各个层面的监督，最大限度地减少暗箱操作可能带来的不良后果。其次是要认真落实回避制度，对涉及亲朋好友的行政执法工作应当回避，避免法律规定范围内的“优亲厚友”。再次是要加强责任追究，行政执法过程中虽然在法律限度范围内、但明显不合理的行政执法行为，要及时予以纠正，并对相关行政执法人员进行行政处理；对利用自由裁量权谋取私利的，要及时以法追究行政法律责任；涉嫌犯罪的，要及时移交司法机关以法严惩。

行政执法自由裁量权过大问题，是我国行政立法中普遍存在的问题。尽管随着立法质量的不断提升，这个问题的影响将逐渐减小。但我国正处在转型时期，短期内行政执法自由裁量权过大的情况不会改变，且这项制度也不可能消失。因此，在立法、执法、监督层面对行政执法自由裁量权进行合理控制，是既比较切合实际且具有可操作性的做法。相信通过这种立体

的合理限制，行政执法自由裁量权将重新回归其本来位置，在行政管理中发挥更大作用。□

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责任编辑：钱国华