分税制与基层政府财政困难

【摘要】本文基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我国实施分税制的政策环境的特点,提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题:完善分税制,明确事权、财权;优化行政架构,减少行政层级;逐步培养自治观念,转变分权模式。

【关键词】分税制;普适性;特殊性;财政困难

公共问题的普遍存在以及公共政策环境的差异性使公共政策具有普适性和特殊性。普适性反映了公共政策的应然状态和政策设计者所追求的理想状态,而公共政策特殊性的存在是绝对的,是公共政策的现实状态。公共政策的普适性和特殊性是辩证统一的关系。其中,普适性具有根本意义,它决定和制约着公共政策的特殊性,只有在普适性指导和规范下的特殊性才具有现实合理性;同时,特殊性反作用于普适性,只有充分考虑了各种特殊性的普适性才具有现实指导意义[1]。基于公共政策的普适性,一个国家移植其它国家的公共政策来解决本国面临的类似公共问题,就形成了公共政策的转移。但公共政策的移植不是照抄照搬,需要充分考虑转移过程中政策环境的差异,也就是要考虑公共政策的特殊性。

一、分税制财政体制的普适性与特殊性

由于税收在现代政府收入结构中的重要地位与作用,财政收入权力划分体制的核心就是分税制。分税制是指国家在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权与财权相统一的原则,结合税种划分中央与地方税收管理权限和税收收入,使各级政府拥有自己相对独立的税收收入,并以此为主辅之以补助制的财政管理体制。

1、分税制财政体制的普适性

财政分权理论是分税制财政体制普适性的前提,此外,分税制被普遍采用还有以下的现实基础:(1)相同的公共管理目标。在市场经济条件下,政府行为的目标集中为一点,就是弥补市场失效、提供公共产品、满足公共需要,解决民众依靠市场机制解决不了或者解决不好的问题。(2)政府组织的科层结构。(3)共同面临追求效率与公平的财政问题。追求效率与公平,各国政府在手段上可以相互借鉴。

2、分税制财政体制的特殊性

1994年分税制财政体制改革的成效是令人欣喜的,中央政府的财政状况得到了明显的改善,扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,增强了中央政府的宏观调控能力,这符合分级财政体制正常运行的基本要求。但客观上讲,这次财政体制改革带有强烈的集权色彩,而且这种财权集中的趋向被盲目延伸,在省、市形成了上级政府都应该集中资金的思维逻辑。使得省、市地方政府财政净结余增加,而县、乡政府财政赤字增加的局面。这与我国有着长久统一历史和深厚传统文化的单一制国家的政策环境特点有密切的联系。

(1)权力分配模式的特点。我国有2000多年中央集权的统一历史,权力从中央到地方自上而下的分配模式根深蒂固。这种权力分配的逻辑是权力首先集中在中央,地方权力由中央赋予,低层次地方政府的权力由高层次地方政府赋予。这意味着中央可以随时调整与地方的权力划分方法,高层次地方政府在处理与低层次地方政府的财政关系时也可以效仿中央的做法。

(2)基层自治的特点。在中国漫长的封建统治时期有“皇权不下县”的说法,皇帝任命的官员只到县一级,县以下的乡村治理大多是在乡绅等一些人的主导下,以道德伦理为约束的乡村自治,这种自治是由于国家能力有限、乡间事务纷繁、外人无从下手而被动采取的自治模式。在自治组织中起到约束作用的是以地方惯行或习俗为主的乡规民约,而非国家法的细则化延伸;是村集体的权力宣言而非村民的权力宣言;是以伦理本位的社会价值观而非市场价值观为核心的乡村自治。目前,村民自治和社区自治大多是在政府主导下以渐进性的自治方式推进组织变革,但是由于旧体制的影响、经济发展水平的限制和基层大众民主意识的缺乏,这种变革虽热闹,其结果却陷入了“形变而质不变”的内卷化处境。

(3)处于经济社会发展的转型时期,制度有效支持不足。分税制的实施中,中央政府泛泛地确定了财政体制,仅仅直接涉及到省级政府,确定了与省级政府之间的收入分配原则,而地方各级政府在确定与下级的收入分配上有很大的自主权。由于省级以下地方政府间的财权与事权没有严格、合理的划分,使省级以下地方政府实际上始终没有进入真正的分税制状态,从而演化成了弊病明显的分成制和包干制[2]。

二、基层政府财政困难问题的原因分析和解决途径

经济社会发展转型时期制度支持不足,以及多层级的行政架构是基层政府财政困难的主要原因。依据公共选择理论,真正抽象的一般意义上的理想政府是不存在的,现实中的政府都是由政治家、官僚及公务员所掌握和控制,这些人都是理性的“经济人”,其会按照实现自身利益最大化,而不是公共利益最大化为目标做出决策。在传统的权力分配模式下,多层级的地方政府提供了纵向的多个利益分配主体,于是财权不断上移,而事权不断下移,基层政府财政困难就成为必然的结果。基于以上分析,解决基层政府财政困难问题可以考虑从三个层面展开:

首先是在制度本身的层面上,完善分税制,明确事权、财权。按照税种本身的特性,结合受益原则清楚界定各级政府的收入和支出责任,这是解决基层政府财政困难问题必须的前提。对于共同承担的责任,应当确定哪级政府负责:(1)监管和确立公共服务供应的标准;(2)为公共服务提供资金;(3)实际提供公共物品[3]。

第二是在组织架构的层面上,减少行政层级,优化行政架构。由省直管县,已得到了较大程度的认可。对于乡镇政府,徐勇教授主张对现行的乡级治理体制进行结构性改革,按照工农分业和乡镇分治的原则,精乡扩镇,将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织;扩展镇的自主权,将镇政权改为基层的地方自治组织,实行镇自治,建立纵向集权,横向分权的现代乡镇治理体制[4]。随着交通设施的完善、通信和信息技术的发展,行政管理能力大大提高,行政组织实现扁平化的条件愈来愈成熟。

第三是在基层自治的层面上,增强民主意识,培养自治观念,逐步转变分权模式。通过完善基层自治的法律、法规,给予基层政府相应的经济发展自主权,使其在国家经济政策的统一安排下,积极发展地方经济,增强地方经济实力,扩大财源,提高基层政府的财政自给能力,这是解决基层政府财政困难问题的根本之路。

一个长期的目标就是随着民众政治素质的提高、民主意识的加强,在基层地方政府自治的基础上,逐步由自上而下的财政分权模式转变为自下而上的授权模式。财政领域的这种自下而上的授权模式对公共产品的提供不仅有了逻辑上自洽的解释,而且这种自下而上逐级授权的模式体现了分权只是一种手段,它的最终目的是权力的集中。这样自下而上自发形成的较为稳定的财政权力分配结构是分权与集权的均衡状态,充分体现“统一领导,分级管理”的财政管理思想。

【参考文献】

[1]孙萍,张晓杰.公共政策的普适与特殊性〔J〕.行政论坛,

2007.2.P38-40.

[2]贾康.财政的扁平化改革和政府间事权划分〔J〕.中共中央党校学报,2007.12-11-6.P42-48.

[3]黄佩华,迪帕克.中国:国家发展与地方财政〔M〕.中信出版社,2003-4-1.P8.

[4]徐勇.精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革〔J〕.江西社会科学,2004.1.P24-29.

【作者简介】

王小毅,男,陕西西安人,西北大学公共管理学院.