当权利遭遇权力

侯欣迪

摘要目前城管执法中暴力执法与暴力抗法事件不断。暴力执法与暴力抗法事件所体现的是人民生存权与城管执法合法性的碰撞,这一碰撞实质上反映了更深层次的价值冲突——城市管理者追求的整洁市容与小商小贩们追求的基本生存权利在整个矛盾冲突中为我们彰显了两种不同的甚至对立的价值体系。此种价值冲突如何化解,本文认为应当诉诸立法,从而解决对于城管存在的合法性质疑及其执法方式,更重要的是在法律上切实保障人民生存的权利。

关键词合法性权利权力冲突立法

中图分类号:D08文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-204-02

一、问题的引出

“城管”制度是我国对相对集中的行政处罚权的探索,从1997年北京市宣武区成立全国第一支城市管理监察大队到现在,已经经过了11个年头。在这11年里,城管执法环节,暴力执法以及暴力抗法的事件时有发生。2006年夏的崔英杰案以及发生在今年年初的魏文华案均轰动一时。城市管理领域的综合执法在我国全面开展,城管执法过程中不断出现的暴力执法与暴力抗法事件引起了对“社会底层人民生存权”的大讨论。

二、城管执法的合法性分析

(一)“城管”执法依据

1996年,我国出台了《行政处罚法》,以严格限制各行政机关的处罚权,改变过去只要是行政机关就有权随便处罚当事人的局面,解决行政部门执法不规范问题;1997年,以《行政处罚法》的实施为契机,北京市经国务院批准后,开展了城市管理综合执法试点工作,北京市宣武区成立全国第一支城市管理监察大队;至2000年,城市管理综合执法工作在北京市全面开展,各区县也都建立了城管队伍。这一制度此后也逐渐在全国推开。据统计,至2005年底,全国共308个城市展开了城管综合执法体制改革。如今人们常见的城管,就是综合执法权改革下产生的城市管理领域的综合执法部门。

可以看出,各地城市管理综合执法部门是在有《行政处罚法》的规定和政府批准的情况下建立的。

(二)对于“城管”执法合法性的质疑

然而,《行政处罚法》并没有直接授予城管执法权力,也就是说,城管这一执法机构并不是在《行政处罚法》的规定下直接产生的。具体说来,它的权力来自于政府文件。而这种由政府文件授予的执法权力,在地方政府对城管执法部门无限度授权,导致权力被扩张行使之后,其效力越来越受到人们的质疑。

对于城管执法合法性的质疑,主要集中体现在三个方面:

1.权力来源是否合法

《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。依据这一规定,在国务院的领导下,我国“相对集中行政处罚权”的试点工作全面展开,各地的城市管理综合部门纷纷建立。所以,正如前文中所说的,《行政处罚法》并不直接产生城管,城管是在国务院的文件下产生的。由此可见,“从权力来源看,城管执法资格和权力行使并不是直接有法律授予,而是根据行政处罚法第16条的间接规定”。豍

2.主体资格是否合法

中国政法大学蔡定剑教授认为,“从执法主体资格看,各地设立的城管执法部门都不具有组织法上的依法设立机构的性质,也没有依法律程序设立,所以它的主体资格是存疑的”。豎根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第二款的规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并, 由本级人民政府报请国务院批准, 并报本级人民代表大会常务委员会备案。”对于城管的设立是否履行了组织法要求的程序也是存在疑问的。

对于城管是否具备执法主体资格的质疑,还集中体现在城管作为城市管理综合执法部门本身的性质以及城管执法人员的编制问题上。城管机构的设立没有明确的法律授权,只是依据国务院有关文件,因此,目前的城管机构在我国并没有明确的法律地位,也没有规范合法的人员编制。城管是否属于行政机关,这一点并不明确;城管执法人员中有很大一部分是临时招聘的,不是国家正式在编人员。

3.执法范围及方式是否合法

如今,城管似乎成了中国城市职责最宽泛的公权机构。城管的执法范围从当初的五个方面扩展到市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等十几个方面,300多项职能集于城管一身。大量部门将零星的“边缘”权力转交给城管,可以说,如今的城管几乎是“无所不管”。这显然违背了当初城管设立的初衷。

在执法方式上,主要存在暴力执法问题,而这样的执法方式,显然是不符合法律规定的。

现阶段,我国城管的执法范围、执法手段等都不够明确,没有具体的法律依据。其如此之广的执法范围及其不受约束的执法方式必然会侵犯一部分人的合法权益,其合法性也就因此受到人们的质疑。

三、“权利”需要保障

这里讨论的“权利”,既是指底层民众的生存权。对于一个国家和民族来说,人权首先是人民的生存权。没有生存权,其他一切人权均无从谈起。《世界人权宣言》确认,人人有权享有生命、自由和人身安全。豏这为我们表达了广义的生存权涵义。《比较宪法》一书中谈到,生存权是指“弱者得受国家救恤的权利。”豐这是一个相对狭窄的生存权概念。这让我们看到,人民的生存权,理所当然地包括弱者的生存权,是应该受到国家的尊重和保护的。生存权应当属于宪法权利,这是毋庸置疑的。我国现行宪法虽然规定了广泛的公民权利,但是仍然没有将“生存权”三个字规定到宪法里,并没有将生存权上升为具体的宪法权利,我国现行法律对于人民基本生存权的保障仍然是缺失的。因此,尽管我们高呼人权至上,国家公权力对于公民权利侵犯与剥夺的现象不可避免。

近年来暴力执法与暴力抗法事件所引发的人们对于社会底层人民的同情及对其生存权的关注无疑加强了人们对于上述城管执法合法性问题的思考。反过来讲,正因为城管执法缺乏合法性,导致其在执法过程中不可避免地侵犯了社会底层人民最起码的生存权利。

城市的秩序需要公权力加以维护,而公权力在行使时又会或多或少地威胁到公民权利的保障。这便是矛盾所在。城管执法所带来的底层民众的生存权与城管执法权的博弈与冲突恰恰反映了这一点。

城管执法行为所指向的一个重要对象便是街道边的流动商贩,而那些流动商贩往往是由失业、失地人群组成的社会边缘人群。对于他们来说,做一些小生意和买卖是为了谋生或养家糊口,这也许是他们依靠自己劳动获得生存的唯一手段,那些微薄的收入也就成了他们唯一的生活来源。当生存受到威胁的时候,暴力抗法事件的发生也就不难理解。

暴力抗法是“权利”与“权力”的对抗,是“权利”对“权力”的公然挑衅。暴力抗法之所以会发生,前文已稍有阐述。当今城管的执法方式,也就是强制执法,在很大程度上触及了社会底层的生存底线;生存的权利受到侵犯,商贩们必然会出于生存本能而予以反抗。然而,底层民众势单力薄,根本无法依靠自己的力量与公权力抗衡。并且更重要的是,他们是不需要用自己的“权利”与所谓的“权力”相抗衡的,因为从理论上讲,“权力”是“权利”所赋予的,“权力”是为“权利”所服务的。这应该成为“权为民所用”的理论解释。底层人民的生存权需要保障,底层人民的生存权也应当得到保障。

四、冲突如何化解

(一)由冲突引发的存废争议

城管的存在一无明确的法律依据,二又无社会公义支撑,因此,其存废与否陷入了两难。有人建议取消城管,以便一劳永逸地解决城管问题;也有人发出了不同的声音:城管设立以来在维护城市管理秩序方面起到了一定的作用,取消城管,城市管理秩序谁来维护?在一份名为“现在是该取消城管的时候吗?”的网络调查问卷中,有55%的人认为应该取消城管,44%的人认为不应该取消,小部分人持观望态度。

(二)诉诸立法

笔者认为,城管的存在目前看来虽然不具备合法性,但作为城市秩序的维护者,城管有其自身存在的必要。在城管制度遭受如此大的质疑的今天,各地城市管理的综合执法部门虽采取了一些措施来完善现存的城管制度,然而大部分措施均无关痛痒,当“权利”遭遇“权力”时,惨案仍在发生。所以,我们应当从立法的角度规范城市管理制度,从而在规范城市管理的同时,在法律上切实保障底层民众最起码的生存权利。制定一部全国性的统一的城市管理法是我国目前亟待解决的问题之一。

首先,应当给城管以合法性来源。也就是说,城管的设立,必须要有明确的法律依据,而不仅仅根据政府文件。这是明确城管法律地位的重要问题,也是城管立法必须解决的首要问题。

其次,应当明确城管的机构性质及管理体制。城管问题的存在,一部分原因在于城管机构的性质不明确以及管理体制的混乱。立法应当将城管纳入我国行政管理体系,建立全国统一的城市管理机构,从而建立从中央到地方的城市管理网。这也是我国城管体制改革所应采取的重要一步。

再次,应当严格规定城管的执法范围及执法方式。城管应该怎样对待那些流动商贩,流动商贩应该怎么维权,这是城管立法中所要考虑的关键因素。只有通过立法对于城管执法范围的明确界定和执法方式的明确规定,才能从根本上解决目前城管执法中所存在的暴力执法问题,使城管的执法行为有明确的法律依据,从而从根本上保障人民的生存权利。

底层民众的生存权与城管执法权的博弈仍在进行,这场博弈需要统一的城市管理立法来加以化解,立法既要规范城市综合管理,又要真正落实社会底层人民生存权的保障。