公民行政公益诉讼中原告资格的确立与规则设计

冯 勇

[摘 要]近年来,行政行为侵害公共利益的现象时有发生,为了维护社会公共利益,需要建立行政公益诉讼制度,为此必须解决原告资格问题。我国公民提起行政公益诉讼既有法理基础、又有现实依据,对侵害社会公共利益的行政案件,公民可以以原告身份向人民法院提起行政诉讼。建立行政公益诉讼制度,应以保护公益、防止滥诉、有利监督为基本原则,在立法、律师援助、鼓励措施、滥诉制约等方面进行完善。

[关键词]行政公益诉讼;原告资格;滥诉制约

[中图分类号]DF71

[文献标志码]A

行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼、通过法院依法审理、追究违法者责任的活动。近年来,在我国行政行为侵害公共利益的现象时有发生,为了维护社会公共利益,需要建立行政公益诉讼制度,而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。在西方发达国家,行政公益诉讼的原告资格一般被赋予检察机关、社会团体和个人三类主体。我国理论界普遍将研究重点放在检察机关和社会团体的行政公益诉讼原告资格上,对公民的原告资格却较少涉及。笔者认为,公民也具有行政公益诉讼原告的资格。本文将从公民作为行政公益诉讼原告的法理基础、现实依据、规则设计等方面对此进行探讨。

一、公民提起行政公益诉讼的法理基础

1.公民提起行政公益诉讼具有宪政基础

我国现行的《行政诉讼法》没有确立行政公益诉讼制度,一些司法部门简单地认为,只有那些与案件在法律上有利害关系的个人,才可以向法院提起行政诉讼;国家利益和社会利益的维护是国家机关的职责范围,无需个人插手。笔者认为,行政诉讼法没有规定行政公益诉讼制度,并不等于行政公益诉讼制度在我国就没有法律依据。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《宪法》如此清晰、明确的规定,足以说明公民提起行政公益诉讼制度在我国是有法律依据的。人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使,当受托者不按照人民的意志行使权力时,人民应当有直接行使管理国家事务的权利。赋予公民行政公益诉讼原告资格无疑是人民当家作主、监督行政机关依法行政的实现方式之一。我国应当以宪法为依据建立行政公益诉讼制度,并赋予公民以适格原告身份。

2.公民提起行政公益诉讼符合以私权制约公权的法治原则

在现代国家中,防止公权力过度膨胀、以私权制约公权日益成为一种通行的法治原则,而让公民享有行政公益诉权恰恰契合了这一原则的要求。然而,由于当前我国相关法律规定的限制,私人无权为公益提起行政诉讼。若法院认定公民个人与案件在法律上不存在利害关系,则通常不认为其具有诉讼权益,因而不赋予其行政公益诉讼的原告资格。若公权力确实损害了社会公共利益,按照传统理论一般由另一种公权来纠正它,即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后,为保证其行为合乎法律和社会公益,有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力,又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此,公权在其固有范围内运作,即使其行为危及社会公益,只要没有直接损害私人利益,普通公民便无权干预,更无权借助司法手段对之进行审查,而只能在公权系统内部解决,即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计有两大弊端:一方面使公权系统呈扩张之势,运作效力低下,造成社会资源、司法资源的浪费;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统,堵塞了公民管理国家事务、主张民主权利的途径,从而违背了人民主权的根本法理。因此,我们有必要在权利与权力的配置上进行深刻的反思。要限制、制约公权力的膨胀和滥用,防止公共利益受到违法或不当的国家行为的损害,就必须扩大私权利的行使范围,以私权制约公权。所以,如果我们赋予公民个人就损害公共利益的行政行为提起司法审查的权利,将保护公益的司法大门向人民群众打开,就可以用私权利对公权力进行制约,从而有效发挥公民在保护公益中的作用。

3.公民提起行政公益诉讼修正了我国现行法律的逻辑偏差

目前我国相关法律的基本理念存在着“行政行为不会侵犯公共利益”的前置性逻辑错误,公民提起行政公益诉讼则可修正这种逻辑偏差。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该规定的逻辑假设在于:行政权属于公权,其本身就是为维护公共利益而设的,行政行为不会侵犯公共利益;公共利益是由私益构成的,可以分解为若干个数量不等的私益,即使行政权对公共利益造成侵害也是间接的,其直接表现仍然是对私益的侵害,只需通过普通的私益诉讼即可予以救济,而无需进行公益诉讼;即使公权行使不当或违法,也应由另一种公权(司法权)予以纠正。然而,不论是行政机关的作为(权力滥用)还是不作为(放弃职权),都有可能对公共利益造成直接损害,如违法处分税费、非法处置公有资产、假冒伪劣产品泛滥、环境污染日趋严重等。同时,并非所有公益都是若干私益的简单叠加,可以由私益主体自行寻求救济。实际上许多行政行为并不是直接针对私益主体,也就无所谓侵犯私益的问题,如行政机关下令在无人区毁林开荒,或在不适宜的地点开办污染企业等。目前,我国行政诉讼法不允许公民就该类行政行为提起行政诉讼,主要原因就在于“行政行为不会侵犯公共利益”这种错误逻辑。为充分保护公共利益,使司法大门向普通公民敞开,就必须颠覆这种逻辑假设,赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格。[1]

4.公民提起行政公益诉讼符合行政诉讼目的的内在要求

赋予公民行政公益诉讼原告资格,符合行政诉讼保障行政相对人合法权益的目的。行政诉讼的目的,就是国家进行行政诉讼所期望达到的目标,是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。[2]关于我国行政诉讼的目的,目前学界有多种观点。笔者认为我国行政诉讼的主要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是因为:第一,从行政诉讼的产生来看,行政诉讼是由于行政主体的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展的,没有行政行为对相对人合法权益的侵害,就不存在行政诉讼。第二,从行政诉讼的性质来看,行政诉讼确立了“民告官”的可能性和合法性,是民主宪政的重要标志,在一定程度上把民主宪政的基本理念——人道政府、有限政府、责任政府付诸实施,从而使行政法治成为现实。用法律保护相对弱小的个人权利符合宪政的这一要求。行政诉讼的目的只能通过一定的行政诉讼模式才能实现。行政诉讼模式是通过具体的诉讼原则、诉讼制度、具体程序等来表现的,并不断地根据现实的变化调整。那么,当现实生活中涌现出大量的行政公益纠纷不能得到司法救济、现有的行政诉讼模式不能保证行政诉讼目的的实现时,行政诉讼模式就必须做出相应调整。而赋予个人行政公益诉讼原告资格正是这种调整的必然产物,是行政诉讼目的的内在要求。

二、公民提起行政公益诉讼的现实依据

1.赋予公民行政公益诉讼原告资格具备良好的社会基础

改革开放30年来,我国社会发生了翻天覆地的变化,尤其是人们的思想意识领域有了根本性的转变。民主法治、以人为本、社会责任等理念深入人心,权利至上成了社会的共识。当某些行政机关的违法行政行为侵害到社会公共利益时,一部分富有社会正义感的公民不再保持沉默,勇敢地拿起法律武器同违法行政行为斗争,以求维护社会公共利益和国家利益。我们的国家进入了一个崭新的权利时代,确切地讲,是一个权利空前受到关注和尊重的时代、一个权利发展显著的时代,这就给公益诉讼的建立和发展提供了良好的社会条件、思想基础和文化环境。

2.赋予公民行政公益诉讼原告资格有利于遏制公益受损情况的发生

随着改革开放的不断深化,我国的各项事业都有了长足发展。在这一过程中,行政权发挥了重要的作用。总的来说,强大的行政权保证了国家发展的正常秩序和社会的稳定,维护了国家、社会和公民的利益。但必须承认,在某些特定的行政管理领域中,个人利益和集团利益与国家利益、公共利益的矛盾日益突出。旧有的将诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架日益显得不完善。在这种情形下我们必须思考扩大当事人资格这一理论问题,赋予公民行政公益诉讼原告资格,以适应行政诉讼实际发展的需要。所以,面对这些现实生活中存在的大量公益被侵犯的现象得不到有效救济的局面,赋予公民行政公益诉讼原告资格在我国具有很强的现实性和针对性。

3.赋予公民行政公益诉讼原告资格有发达国家的成功经验可以借鉴

国外的成熟经验和学者的理论探索为公民提起行政公益诉讼提供了充分的理论与实践基础。在法国的“越权之诉”中,不仅行政决定的直接相对人可以起诉,其他公民认为某种利益受到行政行为侵害都可以提起诉讼,而不管这种利益是私人利益还是公共利益。在日本的“民众诉讼”中,只要在居民或者选民意义上的人的界限范围内,成为原告是没有限定的,原告是以居民或者选民的资格进行诉讼的,所主张的是国家利益或公众利益,而不是主张自己的个人权利和利益。在美国的“纳税人”诉讼中,对于公权机关或公共团体的违法用款行为及违法财产管理行为,任何人都可以纳税人的身份向法院提起诉讼,要求撤销违法行政行为,而不要求纳税人与其请求复审的行为间有个人的利害关系。[3]在这些国家,由于公民可以作为行政公益诉讼的原告提起诉讼,使行政机关违法成本增加,受到法律追究的概率增大,因而损害社会公共利益的违法行政行为得到了有效遏止。从以上域外考察中可以得出结论,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都赋予了公民对侵害公共利益的违法行政行为提起诉讼的权利,而且这种制度安排已为越来越多的国家所借鉴或效仿。

4.赋予公民行政公益诉权不会出现普遍的滥诉现象

很多反对赋予公民行政公益诉权的学者认为,如果原告范围过宽,会有很多人滥用起诉权,造成国家行政资源和司法资源的浪费,影响社会效率和公共利益的实现。笔者认为这种担心是不必要的。第一,受传统观念的束缚,百姓一般不告官。受传统封建司法制度弊端的影响,在我国民众思想中普遍形成了“厌讼”和“服从”的观念,即使在司法改革日益深入、社会日渐昌明的今天,“冤死不告状”、“打官司很丢人”、“民不与官斗”等观念仍然在不少人心目中根深蒂固。因此,我国公民是不会轻易“告官”的。第二,行政诉讼的现状表明,滥诉的情况不会发生。自1989年《行政诉讼法》颁布以来,尽管行政案件数量有所上升,但绝对数仍很低,行政案件并没有泛滥成灾。这表明,从没有行政诉讼到有较为健全的行政诉讼制度,并没有造成行政案件的井喷现象,那么,赋予普通公民行政公益诉讼原告资格应该也不会导致滥诉。第三,受诉讼程序的制约,具有原告资格并不就是原告。行政诉讼中的原告资格和原告是两个不同的范畴。原告资格只是起诉人提起行政诉讼的条件,受理立案则是起诉人能否转化为原告的门槛。法院从来都不会消极被动地屈从于起诉人,有权对原告资格进行主动审查。这也就是说,原告资格只解决什么人可以发动司法审查程序的问题,而能不能成为原告还需要法院的认可。简言之,行政诉讼中的原告资格只代表成为原告的一种可能性而不是必然性,前者只是后者的必要条件而非充分条件。[4]第四,经济因素对滥诉是一种约束。根据亚当•斯密的观点,人是经济人,因此,人们在行为之前会经过理性思考,看行为是否能够达到利益的最大化。而为公共利益起诉的公民即使胜诉,所获得的实际利益也并非属于个人,甚至根本就不会获得实际利益,反而会花费大量的人力、物力和精力,而且还要预付诉讼费用;如果败诉,还要承担败诉的责任。也就是说,在一定意义上启动公益诉讼的主体可能得不偿失。所以,在经济利益的影响下,作为经济人的个人不计诉讼成本而去滥诉的可能性很小。

三、公民提起行政公益诉讼的具体规则设计

1.公民提起行政公益诉讼的基本原则

(1)保护公益的原则。建立行政公益诉讼制度的初衷是通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的,而赋予公民以行政公益诉讼原告资格的根本出发点在于使这项制度良好运行,以达到公共利益的最大化。因此,公民行政公益诉讼中具体制度的规定应该有利于保护公共利益,有助于建立、完善公益诉讼制度,这是公民提起行政公益诉讼的根本出发点。

(2)防止滥诉的原则。公民行政公益诉讼最大的特点是公民可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法行政主体及其行为。由于这类诉讼的原告范围极其广泛,且不要求与案件有利害关系,因此,不能绝对排除个别人滥用公益讼诉权以达到其他目的的可能性。为了保证行政公益诉讼目的的实现,防止国家行政资源和司法资源的浪费,应当采取有力措施防止公民行政公益诉讼中滥诉现象的发生。

(3)有利监督的原则。建立公民行政公益诉讼的一个重要目标在于加强对行政机关的监督,推进法治建设。根据我国现行行政监督体制,权力机关因缺少专门的监督机制和有效的监控手段,无法实现法定的监督职能,司法监督又因效率、范围、原告资格限制等因素对众多的行政违法案件束手无策。此时,若赋予个人直接的诉权,由个人的起诉来表现对公共政策存在方式的不满,则可以形成对行政机关的有效制约。公民提起的行政公益诉讼克服了传统行政诉讼局限于利害关系人的缺陷,使政府置于全社会监督之下成为真正的可能,有助于促进我国的行政法治建设。监督与权力必须共生共存,监督不到位,就可能导致腐败丛生,也将最终损害普通大众的利益。随着我国依法治国方针的深入贯彻、建立有限政府目标的逐渐实现,对行政权力的行使给予有力的、较大范围的监督成为必然,这种监督毫无疑问包括赋予公民行政公益诉讼的权利。[5]

2.公民提起行政公益诉讼的立法完善

(1)将公民的行政公益诉权明确写入宪法。尽管我国现行宪法中已经有了关于公民行使监督、控告权的相关内容,但对于公民的行政公益诉权来讲,这些规定仅是原则性、概括性的,并非公民行政公益诉权的明确规定。笔者认为,应当将公民享有行政公益诉权直接写入宪法,以革新传统的原告资格理论扩充公民的基本权利体系。其原因在于:第一,宪法是其他法律颁布和修改的基础。只有在宪法中有了公民行政公益诉权的明确规定,其他相关部门法才可能及时跟进,进而促成行政公益诉讼制度的建立和发展。第二,公民的基本权利是由宪法专门规定的。只有写入宪法的权利才是公民的基本权利,才会得到根本大法的保护。

(2)修改行政诉讼法的相关内容。目前,在我国的行政实体法与程序法中没有关于公民提起行政公益诉讼的规定,立法空白直接导致了司法盲区。因此,应当对行政诉讼法进行修改,扩大解释现行法律中强调原告应与案件有“法律上利害关系”的条文,拓宽原告资格范围,以法律的形式确立公民的行政公益诉讼原告资格,通过法律来体现有关公民对行政机关及其工作人员监督权利的广泛性。具体来讲,这种修改可以有两种路径选择:第一种路径是保持原有行政诉讼法的框架不变,仅将原有的关于原告资格的规定由“与具体行政行为有法律上利害关系”改为“认为自己的物质利益、身体利益和精神利益受到具体行政行为侵害”,这样就扩大了原告资格范围,也更为具体;第二种路径是在行政诉讼法中设置“行政公益诉讼”专章,对行政公益诉讼的主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定,形成完整的行政公益诉讼制度。

3.公民提起行政公益诉讼的律师援助

公益诉讼律师援助制度是律师为提起公益诉讼的公民免费或减费提供法律服务,以保证公共利益得以实现的一项法律制度。对于公民提起的行政公益诉讼案件,律师的帮助极为重要。这是因为这类案件的原告一般是弱势群体,即使不是通常意义上的弱势群体,在与行政主体的力量抗衡中也往往处于弱势地位。当事人之间力量的不平衡和信息的不对称,会导致对案件结果有关键性影响的证据主要掌握在被告手中,当事人也往往因为缺乏法律知识不知道怎么取证。为维护诉讼当事人之间的平衡,保证司法公正,需要律师对提起公益诉讼的个人提供帮助,以增强原告的诉讼能力,即应该在我国建立公益律师制度。而且,我国的《律师执业道德和执业纪律规范》第12条规定:“律师应当积极参加社会公益活动。”可见,我国对公益律师是加以鼓励的,建立公益律师制度似乎已经没有障碍。

但是,现在我国律师事务所都已改制为自负盈亏的经济组织,国家财政也不再负担律师事务所人员的工资、福利及发展经费。律师事务所及律师个人的生存和发展,需要从向社会提供法律服务这种特殊商品的利润中得到维持。因此,不可能也不应该强行要求律师事务所及律师个人牺牲自己生存和发展的依靠去做纯义务性的公益法律事务。这样,只具有社会效益的公益法律事务就与律师事务所及律师个人的经济利益之间不可避免地产生了矛盾。要解决这些矛盾,可以从以下方面入手:第一,加强律师的社会责任感。律师和医生、教师等都属于公共服务行业,律师固然需要经济收入,但追求利润绝不应该成为他们的唯一目标。律师本身也是社会的一分子,是国家的公民,那么,让他们为保护公共利益而让渡出一部分经济利益,也并不是过高的要求。第二,建立公益律师机构。可以由律师协会牵头建立公益律师协会,由政府支出一部分资金作为基本费用,加强对这一机构的宣传,吸引社会的捐赠。机构不必有专职的律师,通过对公益诉讼的宣传和相应的激励机制,召集愿意参与公益诉讼的律师作为志愿者加入。当然,律师在其执业的律师事务所里工作的同时在公益律师机构工作不属于《律师职业道德和执业纪律规范》中禁止的“同时在两个律师事务所里执业”的情形。由机构里面的专职工作人员接收案件,发布案件信息,负责与公益律师联系及前期的一些其他工作。

4.公民提起行政公益诉讼的鼓励措施

趋利避害是人的天性,每个公民都是自身利益的维护者。而行政公益诉讼通常并不会直接为原告带来明显的利益,加之诉讼又需要花费大量的时间、金钱和精力,所以民众一般不会为了公共利益而去“管闲事,操闲心”。因此,为了实现行政公益诉讼的目的,有必要采取一些措施鼓励公民为了公共利益进行诉讼。

(1)缓减诉讼费用。公益行政诉讼案件一般牵涉面较大,所需诉讼费用往往为公民个人和其他组织难以承受。如果仅仅因为诉讼费用问题而将原告拒之于法院大门之外,无异于强迫公民放弃对公共利益保护的请求。因此,对于原告提起的行政诉讼,经过法院审查认为是行政公益诉讼的,可以不预收诉讼费用。如被告败诉,向被告收取诉讼费用;如原告败诉,诉讼费用应减量收取。

(2)奖励胜诉原告。在行政公益诉讼中,原告不是为了私益而是为了公益起诉的,即使免收诉讼费甚至是律师代理费,原告也有车旅费、电话费、误工费等费用。若不给原告一定的奖励,让其获得一定的直接回报,将会导致更多的人不会为了维护公共利益而牺牲自己的既得利益。而且,《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中都规定了奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人。奖励一方面有利于形成守法的社会环境,另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼。在具体的资金来源上,可以有三种途径:一是纳入财政预算,由国家财政列支;二是从被告支付的罚金或者损害赔偿金中支取;三是吸引社会资金,建立公益诉讼奖励基金。

5.公民提起行政公益诉讼的滥诉制约

(1)实行诉讼前置程序。任何人在提起行政公益诉讼之前,应当履行如下程序:其一,必须于一定期限之前告知相应的行政主体,要求其纠正违法行为。其二,如果该行政主体不予理睬或者整改不力,则公民应当将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举。若有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复,或处理不当,公民方可向人民法院提起行政公益诉讼。

(2)法院进行严格审查。法院在收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后,应对起诉的内容进行审查,当满足如下四个条件时才应受理:其一,公共利益确实受到损害;其二,这种损害与行政行为之间存在因果关系;其三,原告为与被告无利害关系的公民;其四,原告以自己的名义起诉。

(3)原告交纳诉讼保证金。如果法院在短时间内无法确定是否应当受理该案,则可由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金,在原告败诉后予以没收或补偿给被告,若原告胜诉则退还原告。

(4)严厉惩戒恶意滥诉。恶意滥诉的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为,但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境,扰乱被告的正常工作、生活秩序而起诉被告的,应该追究原告的民事侵权责任甚至刑事责任。