民生立法“加速度”

廖海青

《社会保险法》的意义，不止于一部新法律的诞生，更意味着改革出现新的出发点。

1994年，《社会保险法》的立法工作提上议事日程，但由于各方利益和观念冲突，15年过去了这部亿万人期待的法律仍然停留在“紧锣密鼓”的起草阶段，“只听楼梯响，不见人下来”。

15年间，社会保险乃至社会保障严重缺失的后果日益显现。就在不久前，69岁的湖南老汉付达信因持刀在北京站广场抢劫，被北京铁路运输法院判处两年有期徒刑。宣判后，付自称抢劫是“为了反映生活困难问题”及“入狱养老”，希望“能多判几年”。

在最高决策层那里，人们看到了推进社会保障体系建设的决心。中共中央政治局5月22日下午进行第十三次集体学习，中共中央总书记胡锦涛强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

此前的4月24日，十一届全国人大常委会在人民大会堂举行第九讲专题讲座，题目是《关于加强社会领域立法的若干问题》。主讲人沈春耀建议，近期应当着重抓紧制定社会保险法、社会救助法和基本医疗卫生保健法，力争在加强社会领域立法方面取得新的重要进展。

据了解，在全国人大常委会的工作报告中，《社会保险法》的制定被放在今年计划安排的立法项目中的第一位，今年年初，《社会保险法(草案)》开始公开向社会征求意见。

以此为契机，中国立法以关注民生的视角，开始了一次向社会立法、民生立法的历史性转型。

危机倒逼

十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。随着这一目标的迫近，有关部门明显加快了立法步伐。而当下席卷全球的金融危机，更为《社会保险法》的出台提供了难得的契机。

“现在的确是推动社会保障的好时机。”一直致力于社会保障研究的中国社会科学院教授郑秉文说。他认为，当前内需不足特别是消费需求不足，同长期以来重积累轻消费、重生产轻生活、重规模轻结构的发展方式有关，更与社会事业滞后、社会保障不足有关。“过去很多拉动内需政策不起作用，一个重要原因就是没有从社会保障着眼，结果总是雷声大雨点小，事倍功半。”

郑秉文认为，《社会保险法》涉及基本民生，保障的是劳动者的权利，化解的是劳资矛盾，维护的是社会稳定与社会和谐，它构成了整个社会保障制度的核心。这个制度在任何国家都是事关基本民生的重大制度安排。现在已经到了加快社会保险立法步伐的时期，制定《社会保险法》具有特别重要的意义。

“我们不能指望现在制定一部完美的《社会保险法》，但是我们现在迫切需要这样一部法。”郑秉文说。

在郑看来，在目前条件，推进社会保险立法只能实现有限目标。先解决有没有的问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。有的问题还需要走一步看一步。“只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。”

“现在的关键是我们现在需要《社会保险法》，哪怕我们的《社会保险法》只规定了两条，如国家担保信誉和规范用人单位、劳动者缴费的义务，对制度的推进也是非常有好处的。”

郑秉文表示，根据国际经验，经济发展最好和最困难的两个时期都是制定和完善社会保险制度的好时机，因此今年是我国制定《社会保险法》的好机会。但是，他特别强调，一部好的《社会保险法》不能太空，否则会影响参保人的消费行为，从而制约经济增长方式的转变。另外，《社会保险法》应具有可操作性，这也是一个国际惯例。在今年年初公开征求意见的《草案》中，过多出现类似“由国务院规定”这样授权的条款。明确授权的条款达9项之多，涉及公务员养老保险办法、城镇居民养老保险制度、农村居民基本养老保险制度、社会保险费用征收办法和征收机构等许多重要问题，由于起草者无法落笔，难以决定，只能“推”给国务院“另行规定”。

“毫无疑问，任何一个国家的任何一部立法，都是利益集团博弈的均衡结果。”他说，“但是，10年过去了‘双重征缴体制已经带来了许许多多的混乱问题，而如果计划出台的《社会保险法》对这个问题还是没有最后的说法，只能授权国务院。这样的规定等于没有规定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暂行条例》的那个‘原点。”郑秉文表示，应该借立法的机会，中央政府协调两个部门，拿出办法解决这个问题，并写进《社会保险法》。

社会领域立法提速

改革开放30多年来，中国一直以经济建设为中心，对于公平问题的相对忽视，造成贫富差距拉大等诸多社会问题，已经影响到改革的效率，甚至导致对改革方向的质疑。经济改革单兵突进之路越走越窄，加快社会改革的呼声日渐高涨。

因应这一变化，中共十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出全面部署，要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。

社会矛盾的产生源自利益的失衡，而法律作为调整人与人之间权利义务关系的重要工具，可以对社会利益做出再调节。立法变革由此成为这一轮社会改革的重要抓手。

改革开放初期，急需建立市场经济的法律框架，彼时立法工作多围绕经济领域进行。与此相对应，中国在社会领域的立法情况却不太乐观。许多涉及亿万民生和整个社会稳定发展的重要法律长期处于相对滞后的状态，并逐渐演变成制度性瓶颈。

由于推进社会领域立法往往直接涉及利益关系调整，使得社会领域立法在形成社会共识方面往往会遇到较大的困难，既得利益者与争取利益者之间的利益协调给立法工作带来新的挑战。加强社会领域立法的难度，有时远超乎经济领域。正是因为这些基本制度的缺失，使得中国的整体制度显现出无比的脆弱性。

在今年3月9日举行的十一届全国人大二次会议第二次全体会议上，吴邦国委员长在报告中指出，今年将抓紧制定和修改在法律体系中起支架作用的重要法律，在继续完善经济、政治、文化领域立法的同时，着力加强社会领域立法。

循此思路，制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法，修改老年人权益保障法等已进入重要立法安排中，有关方面正在抓紧起草工作。社会领域立法开始全面加速。

清华大学法学教授于安称，这一立法计划与此前相较，体现出比较明显的调整思路，即从以经济领域立法为重心到着力加强社会领域立法。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰亦表示，市场经济不能够解决弱势群体保障的问题，不能够解决社会方面的问题。所以，从侧重市场经济立法到侧重社会立法，反映了中国立法重点的一个转变，也反映了中国进入小康社会以后强烈的社会需求。

按照多数专家的基本共识，加强社会领域立法可以从两方面理解。一是通过相关立法反映党和国家的社会政策，体现社会建设特点，遵循社会建设的规律；二是从四位一体的相互联系中凸显“社会立法”的品格，在经济、政治、文化等领域的法律中适应并反映社会建设的要求。

全国人大代表、中国政法大学校长徐显明表示，推进构建和谐社会，社会立法是一个重要的保障。社会立法的当务之急是完善社会保障法律体系的构建，更多地关注公民的经济社会权利。重点考虑三个内容，第一是劳动保障，第二是医疗保障，第三是养老保障。

“中央政府现在有足够多的财力来建立全国性的社会制度。如果中央政府集中财力，加上地方政府的财力，把基本的社会制度建立起来，那么下一步中国的改革与发展将会有非常好的制度基础，就是说中国可以成为一个能够保持经济持续增长的真正的经济大国。”徐显明说。

而在中国政法大学教授李曙光看来，近年来的立法有一个鲜明的特点，即立法关系到公共政策与老百姓的重大利益，关系到很多部门利益的重新调整。这也意味着。中国的改革、立法和社会转型都到了一个关键阶段，这个阶段逐渐暴露出来的深层问题无法回避，否则会发生激烈的社会冲突。因此，以积极的社会变革缓解经济和社会压力，加快创新公共服务体制，使基本公共服务惠及13亿人，成为新阶段可持续发展的重要动力。就此而言，社会保险法的意义，不止于一部新法律的诞生，更意味着改革出现新的出发点。