政府智囊激辩城市化

章剑锋

只要产业结构仍然停留在追求规模效益的重工业阶段(重工业只会集中在少数城市)，农业还处于土地流转不畅，规模化与专业化发展缓慢之时，短时内中国就无法摆脱已经严重失衡的城市化模式。以政府行为加快城市化应对经济危机的办法就值得充分警惕。

中国经济怎样才能扭转颓势?注意!答案也许并不是扩张性财政政策和宽松的货币政策。合适的路径是什么?中国宏观经济学会秘书长王建近来提出，只有加速推进城市化才能使中国经济摆脱长期陷于谷底的危险，这是唯一道路。

王建在4月中旬专门透过一篇万字长文来论述推进城市化的诸种好处，认为目前的所有刺激措施都有其局限性，城市化则不会。他对本刊记者说，我希望大家(包括决策层)能够注意和正视这个问题。

中国城市化因其在地方上实施时普遍显现出好大喜功倾向而导致一系列社会后果，在部分高层人士那里被斥为“大跃进”。某种程度上，这对于一味贪图“大干快上”出政绩的城市化建设风气有所阻遏。这时候提出加速推进城市化实在是一件冒险的事情。

“有些经济学家并不真正研究城市化，也不懂得城市化。他仅凭一般的经济学理论或一般的国外经验进行逻辑推理。”中国城市经济学会副会长杨重光说，“城市化不是越高越好，也不是越快越好。”

一味加速似乎是一件令人提心吊胆的提议。这可以从官方迥异于前的表述中看出来。决策者早已将惯常说的“又快又好”发展改作“又好又快”发展。胡锦涛在中共十七大报告中也明确表示要“协调”发展并缩小区域差距，实现速度与结构、质量、效益相统一。

“单纯追求规模不是(城市化)方向，”中国城市发展研究会副理事长朱铁臻说，“需要提高质量，关注和解决人们迫切需要解决的一些实际问题。”

救急法宝?

对于当前的经济状况王建一点儿也不感到乐观。他认为中国面临的不是短期温和的世界性萧条，而是一场严重且长期性的危机，并非轻意可以化解。他说，“这是我一直以来的看法。危机没有出现时我就说了。”

王建曾在国家发改委的前身国家计委担任职务，是中国经济学界有影响力的“百人团”成员之一。他对官方的刺激措施表示警惕，认为这一切并不能缓解生产过剩危机。

中央政府在去年冬天果断宣布4万亿刺激方案之后，各类投资项目审批提速，这当中夹带了各地很多原先未获审批的旧项目。王建强调，这都是一些“已经存在过剩可能的长线项目”。在此背景下，投资高增长加快创造了更多供给，生产过剩情况会更加猛烈。

那么，“需求口子在哪儿?”王建问本刊记者，“供给增长了，有没有打开一个需求口子?”

唯一值得肯定的“家电下乡”虽在中国农村小有斩获，但在他看来这只是杯水车薪的小把戏。“现在看出来了，整个销售额就40亿，这相对于中国30万亿GDP来说起什么作用啊?根本不起作用嘛。”他说，“要用大的战略举措来对冲，必须走城市化的路子。”

过去多年，中国对外贸易口径的拉大和工业化建设的不断提速创造出许多需求，这击垮了传统小农经济，吸引亿万计农村人口涌入城市。很多剩余劳动力也不再闲置无用，在工业化进程中找到机会。受此影响，城市建设速度也在加快。中国目前有超过600座城市，每一座城市都尽可能地在摊大饼，一方面是扩充规模，一方面是加大基础设施建设——这是强大和繁荣的标志。

中国科学院地理科学与资源研究所副研究员陶然说，“空间城市化”在城市郊区以及工业发展区大规模扩展。从1990年代中期以来，中国城市郊区的土地征用大幅度增加。根据他的研究，近年土地征用规模达到了每年250万—300万亩之间。中央政府也一再拉响18亿亩红线的警报。

城市化扩张增加了很多机会，劳动力释放、各类投资以及各种产业链条的衍伸同步并进。这让王建看到了希望。他告诉记者，他估算城市化大约能创造出高达几百万亿之巨的需求，而这一块在中国经济增长当中是被长期压抑的。在金融危机如此严重的时候，这是能够对冲掉目前需求严重萎缩压力的，“意义就很不一般了”。

这种逻辑看上去非常简单而且完美，不过很快就被人当头泼了冷水。

“为了保八、为了提高地方GDP，就以为城市化建设越快越好，这是不对的。”朱铁臻说，“要防止急功近利，不要单纯为了眼前的GDP需要而盲目扩张。”

朱铁臻是一位老资历城市发展专家，他承认加快城市化建设是当前中国复苏经济的一条途径，但对于城市化建设的冲动和盲目又表现得很不友善。他说，已注意到大家在这方面积极性都很高，但是路子走得不对，“以为搞几个大楼，GDP马上就上来了。那不要说保八，保十都能做到。可是实际有多少意义?”

朱铁臻此前已被城市化激怒。有一年他在广东访问，置身于丛林一般的高楼大厦之中，有人问他作何感想。他表示这无助于给人们带来实际生活的改善。事过多年，回想起来他还是这句话：我非常反对。

在相当长一段时期，中国的城市化建设卷入了形式主义漩涡，竞相攀比建设大马路、大广场和大楼房，对于区域、财富及阶层分化等社会矛盾视而不见。在势头没有出现明显改变的时候，任何有关加速城市化的提议都将使人不安。这有可能强化固有问题。

朱铁臻说，咱们中国搞形式主义是有，传统的。有些官员搞经济、民生建设没真本事，就搞这些大呼噜事儿有本事，几个口号就可以了。这批官员害死人，浪费了我们国家很多资产。

王建并非没有意识到这些。他承认城市化过快会导致一些问题。但是，“什么时候都有一个重点，一段时间之内我们需要把重点放在哪儿?”他说，“城市化不仅是一个长期战略，也有一个短期内把中国经济拉起来的功能。现在是要救急。”

不过，城市经济学家进行一番推敲后对此不以为然。杨重光说，城市化不是帮助我们摆脱困境的灵丹妙药。

杨重光自1980年代开始涉足城市经济研究。据他介绍，从去年底至今年初，像深圳这样的高速城市化地区，人口锐减140750危机对这类依赖出口的城市带来沉重打击。临时城市人口被迫陆续离开，证明城市化并不牢固，不具相当坚实的经济、产业基础和吸附能力。

据杨重光研究，目前中国许多城市的繁荣有赖于工业化推动，工业品市场萎靡不振，产品卖不掉，只好减产，劳动力过剩出现。同时，工业化带动的城市第三产业亦受影响，产业链相继萧条，导致城市化发展遇阻。杨重光表示，这时候他无法知道城市化如何能够带来需求刺激经济，因为加快城市化本身已不可能。

中国许多城市的繁荣有赖手工业化推动，工业品市场萎靡不振，产品卖不掉。只好减产。劳动力过剩出现。同时，工业化带动的城市第三产业亦受影响，产业链相继萧条，导致城市化发展遇阻，加快城市化本身已不可能。

失衡

城市经济学家认为城市化的质量有待提升。但在王建那里，首要任务还是速度。他承认任何时候都存在一个量和质的问题，但相对于拉动国民经济这件大事来说，有些顾虑就显得很单薄了。他说，“质量可以以后再说，现在更重要的是赶快把事情做起来。”

这位经济学家对中国的城市化进程过于缓慢感到不满意，认为与国际水平相比差距太远。但在中央政府的所有正式文件中，均未提出将加速城市化作为战略重点。王建说这就是个问题，为此他站出来讲了大量道理。

城市化慢了吗?最终答案取决于谁来回答这个问题。一些城市学家否认中国的城市化速度过慢。依据他们的统计，最近二三十年间，中国城市化率从17％一下子提升到了超过40％，每年约以逾08％的幅度增长，每年新增城镇人口超过1000万。在此态势下，城市规模迅速膨胀。

住房与城乡建设部规划司原副司长、中国城市科学研究会研究员顾文选说，速度上我们并不慢，在全世界都是非常快的。但这种高增长率已经带来不小问题。大城市与小城镇出现了两极分化。顾文选对本刊记者说，大城市过于巨大，小城镇曾经有过一段时期快速发展，但后来萎缩了。

重工业过度、畸型的集中是导致少数城市规模得以扩张的原因。中国目前依然有赖重工厂业推动国民经济发展，这使得上海、北京等一类中心城市具备发展优势，而中国接近2万个乡镇则被远远甩在了一边，这些地方曾因短暂的乡镇经济热潮而兴起。

最近顾文选前往吉林调研。在毗邻工业重镇长春的一个城市，他跑遍了当地20多个乡镇，发现有1／3的乡镇居然没有自来水，还有1／2的乡镇没有下水，供热、燃料以及能源管线几乎全没有，支持正常运转的必不可少的设施都是短缺的。这让顾文选感慨不已。

“我觉得我们城镇化的社会基础、农村基础非常薄弱，”他说，“旁边就是几百万人口的长春市，这样一个现代化的中心城市边上就是这么样一个状况。”

对这种快速且孤立地发展大城市的传统城市化模式，顾文选认为已不是中国的方向。他批评说，现在是“大城市缺少人居空间，小城镇缺乏基础设施。”

在社会结构层面上，很多人的境况也没有在城市化过程中得到实质性改善，就业、教育、医疗、养老以及对于各种公共资源的均等分享无时不是矛盾。在城市里，自发的“贫民窟”并不少见，城中村拥挤、破烂不堪。这种低劣的生活质量有时候甚至远输于乡村。

杨重光说，你要认识到城乡二元结构，也要认识到，现在有的地方城乡二元结构已经转化为城市二元结构。他说，“一部分人非常富有，一部分人相当贫困。我们不能够光看到城市化对国民经济和城市发展的一些积极作用，也要看到所产生的问题。”

补课

就一些迹象来看，城市化提速已不是中央政府提倡的方向了。政府现在着手解决种种差异和不公平性问题，城建系统、房地产领域腐败问题。这只要看一看十七大报告、“十一五”规划以及众多落马的城建官员就清楚了。这些问题如果不能得到解决，城市化不会取得成功，问题的积累也越来越多。

“过去是单纯的经济增长，现在还要考虑社会总福利的增长，使老百姓实际生活水平和生活质量得到提高。”朱铁臻说，人们对于共享公共服务的要求越来越高，他们需要改善自己的处境，“城市化本质就是关爱农民、关爱弱势、关注民生。”

中国正在补课——补一堂使城市化质量与社会实际发展要求相适应的课程。这可以看一看国家发改委最近公布的4万亿刺激方案投资构成，民生投资占了极大比重，保障性安居工程有2800亿。按照一些学者的意见，在此之前我们并没有十分重视这些。现在需要着力加强公共资源与服务的均等化分配。

陶然说，中央政府已经切实认识到当前发展模式所存在的重大缺陷，要使“人口城市化”与“空间城市化”相互协调。

此外，中国在谋求建设更多特大型城市方面表现谨慎，这从胡锦涛的讲话中可以看出。他将中国城市化的发展定位为大中城市和小城镇的协调发展，城市要支持乡村、先进要支援后进。温家宝在一次会议上也提议干脆将城市化统一为城镇化称谓。而在此之前，一些社会经济学家鼓吹中国只要建设几个大都市就够了。许多城市在建设过程中甚至人为下达吸纳人口数量指标。这种人为的空间集中已经使很多一线城市负重不堪，城市整体生活水平也大大下降。

“中国靠几个巨无霸式的超大城市来发展是不够的，”顾文选说，“中国有6亿城镇人口，超大城市最多只能吸纳2亿人口。我们需要的是一个城镇体系。”但这种意在城乡一体化、人人一体化的协调发展并非易事。在顾文选看来，只要现在的产业结构仍然停留在追求规模效益的重工业阶段(重工业只会集中在少数几个城市)，农业还处于土地流转不动，规模化与专业化发展缓慢时，中国短期内就无法摆脱传统的严重失衡了的城市化模式。

当然，希望还是有的。中央政府表明要建立公共服务型政府，保护耕地并鼓励农地流转，以便使农村向规模化、专业化、现代化和集约化转变。顾文选说，如果这种速度我们能走快一些，旧有城市化会有很大改观。

城市化已经成为中国不可扭转的方向，问题是现在失衡了。智囊们给出的大致方案是，地区发展、城乡发展如能平衡一些，应该可以给大城市消化积压的问题提供喘息之机。

杨重光就认为，中央要把农村的发展水平提高，使很大一部分人稳定在农村。当非农产业发展了，在那里他们同样有更多机会，同时享受到均等化的公共服务。如果是这样，就不会有那么多农民挤破头往城市里钻。城市里的生活质量和公共服务水平也能提高。