城市开发的正当性危机

陈映芳

当中国的城市开发体制形成、市民抵制住房不公/空间不公的都市运动兴起的时候，权力不仅具有运作政策技巧的足够能力，同时也已经掌握了运作意识形态、消化专业知识、同时将知识人群体隔离于社会运动的一整套娴熟的技巧。

城市开发在目前的城市中国，已经形成为一套体制。作为中层制度，它一方面以一些根本性制度(如国家政治制度、土地制度、户籍制度等)为依托，另一方面它藉由一系列操作性的具体制度(如土地租让法规、住房供给制度、动迁政策等)来得以实施。其确立不仅因为具有一定的需求动力(如城市地位诉求、投资利润目标、市民住房需求等)，同时也有赖于必要的观念支撑(如发展主义、城市主义、消费主义)，以及相应的角色(如主导者、参与者)和操作形式。

一般认为，在今天中国城市开发中扮演主导角色的是地方政府、城市政府，而开发商是最主要的参与者。但笔者以为，在城市开发体制中，上自中央政府、下至普通市民，还有相关的专家集团等，都以各自的方式扮演着不同的重要角色。“市民的态度”是我们思考“开发体制如何形成、如何延续”这一问题时必须关注的内容。

公平压力的持续升温

以经济增长为主要目标的中国城市开发，自一开始就处于价值资源匮乏的尴尬境地。90年代中期中国各地开始大规模的城市建设之时，已经进行了20年的经济改革，由效率优先原则所带来的社会不公问题，已经被国内外舆论界和知识界构建为一个突出的中国问题。而当“城市化”被当作中国最重要的“发展”路径时，不无吊诡的是，在被视为现代化模型的西方及东亚的各“发达国家”，甚至包括一些曾先期推行开发政策的“发展中国家”，城市主义、开发主义已开始遭到广泛的质疑和批判。也因此，当中国开始向发达国家寻找有关“先进城市”的理论和经验的参照时，处于“后城市时代”的西方各种城市批判理论裹挟而入。

与此同时，在现实中国，随着“旧城改造”、“城市更新”、“城市扩展”等运动的大规模展开，城市开发的空间公平问题很快受到了质疑。另一方面，作为城市开发的基本方式，政府垄断开发主导权和直接从城市开发获利的基本制度也受到批评，“既当裁判员、又当运动员”的政府角色、与开发资本联手共谋暴利的政府行为，被认为是导致住房不公、空间不公以及官员腐败的最直接原因。

当然，对于中国的城市开发体制、开发运动而言，真正构成价值观念正面压力的还在于：“住房不公”不仅会受到源自社会主义记忆的公平观念的质疑，同时还必然地会受到“住房权”这些“现代的”普遍价值的否定。早在1966年，居住作为基本人权的观念就被表述在国际《人权公约》中(“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住宅，并能不断改进生活条件”)，而“住房保障”制度在今日世界各国也不仅是发达国家、且也是像前社会主义国家俄罗斯甚至印度这样的发展中国家的社会保障的内容之一。在这样一些价值和制度的参照下，“为有钱人造房”、以级差地租原则重新安排各阶层空间秩序、从而让土地/空间利益最大化的中国的城市开发，不可避免会遇到来自公平正义的价值批判。

在实际操作层面，这些年来，城市开发在中国各地不仅遭遇到来自动迁居民、征地农民的强烈抵制，还引发了业主以城市政府、开发商、物业公司为对象的维权运动，以及年轻白领群体对高房价的抗议行动。以城市开发为背景的持续多年的各类民众抗争行动，不仅具有跨地域、跨阶层等基本特征，而且其权益诉求行动在国内外赢得了广泛的同情和支持。

在此过程中，中央政府出于政治稳定和经济均衡的国家需要，在扮演道义权威角色、强调公正价值(住房保障)的同时，一次次试图以宏观经济调控、政治增压等方式来推动城市住房保障、控制城市房价。也就是说，中国的城市开发，无论是作为体制还是作为运动，既缺乏相应的价值支持，也缺乏必要的民意基础，同时还承受着来自权力上层的政治压力。

事实上，当90年代“社会不公”成为一个突出的中国话题以来，“公平正义”一直是对中国政治制度、社会制度的演变起着特殊的压力作用的影响要素。一方面，公平是这些年来经历了经济发展和社会分化后中国知识界和一般民众表达得最清晰和最具有一致性的价值诉求。与此同时，公平也是曾遭遇了历史挫折、政治危机后的执政党必须抓住的合法性依据。这意味着国家权力为了获得民众“事实上的承认”，就必须接受民众的公平诉求为正义压力。

这应该成为我们理解中国城市开发的时代背景的一个重要角度——以牺牲住房公平、空间公平为代价、以经济效益为首位目标的城市开发，自一开始就必须面对有关正当性的质疑。

城市政府的进化路径

在实践中，城市政府为了推进城市开发，会在国家根本制度提供的框架范围内，设计相应的操作性地方法规，以落实中央政府的政策性要求，同时也可能在国家制度的空白、模糊处，创制一些新的制度，来满足城市开发的实际需要。而当根本性制度或中央政府相关政策与城市政府开发实际需求相矛盾时，城市政府或者会在国家政策的边缘、缝隙处打擦边球。以求城市利益或自身集团利益的最大化；或者会利用政策技巧，制定特殊的配套性政策，并不断对其作出调整，从而可以在操作层面上实际解构既有政策对城市开发的负面功能。

透过观察城市动迁政策的多变性和政策操作的随意性，一方面可以看到城市政府为追逐经济效率而以自身的利益为首位需要、必要时牺牲其他相关利益人的立场倾向。同时也可以看到。城市政府具有获得足够的经营开发机会的制度便利和操作力。这种操作力既包括了灵活运用各种权力/资源而操作政策，以达到其利益目标的能力，同时也包括了政府抵制公平正义压力的能力。

而在公平价值的压力，城市开发如果缺乏必要的社会合理性，城市政府光凭既有的制度空间和政策操作能力，要大规模地动用国家资源，并长久抵挡来自市民、农民以及中央政府的各方政治压力，是困难的。从城市政府对动迁政策的操作技巧来看，城市开发的实施，还得益于某种工具理性原则：目的与手段的整合性，手段和程序的可计算性。或者也可以说，它得益于某种目标合理性和形式，规则合理性。

但是，面对城市开发正当性危机的城市政府，同样也一直在致力于实质合理性、即价值合理性资源的开拓。通过下表呈现的实例，有助于我们理解城市政府是如何采用各种价值观念，制定开发规划和相关政策，用以推进城市开发运动的。

不难看到，城市政府一直在致力于寻找相应的价值资源，拓展合理性空间，以应对来自公平价值的压力。与城市开发运动的批判者们相类似，作为城市开发运动主导者的城市政府，同样在不断援引西方各种新城市理论所提供的观念和路径，加以改

造和运用，一方面用以缓解来自公平正义以及各种“后现代”、“后城市”的城市批判理论的压力，同时从全球化背景下的各国城市经验中，寻取新的城市经济增长点。

在此过程中，城市规划、建设的专业群体，以及各种“城市问题研究专家”、乃至城市开发运动的批判者们，自觉或不自觉地扮演了重要的参与者角色。这些年来，各地城市政府直接主持或参与组织了各种主题和规模的国际或国内的“城市论坛”，而在这样的互动中，城市政府也表现出了整合专业知识分子群体、消解价值压力的突出能力。

市民的补偿愿望和动迁创伤

在城市开发的过程中，各地城市动迁居民多有悲壮的抗争行动，但极少有成功阻止城市政府开发计划的例子。在笔者看来，动迁居民普遍而激烈的抗争行动之所以收效甚微，不仅是因为城市政府具有足够的制度空间和操作政策的能力，也因为市民的愿望和要求并没有被真正转化成足以抗衡城市开发合理性的正义压力——社会成员没能为自身的权益愿望和抗争行为赋予足够的价值正当性，以抵制政府政策的合理性。

在目前的开发运动中，“动迁居民”主要不是作为城市社会的权利主体，而只是作为住房的相关利益人，同城市政府以及开发商发生关系的。在这样的关系中，动迁居民的另外一些身份被有意无意地忽略了。在笔者及其研究团队所调查的上海动迁户中，大多数是退休职工或下岗职工(其中有不少是回城知青、按政策退休后回迁的原支援内地建设人员等)。当我们将城市开发放到城市社会结构的演变脉络中观察，城市开发所触及的显然不仅是住宅，还有住房的分配制度。

从社会主义时期的住房福利配给，到住房市场化供给，在城市住房制度的这一转变过程中，政府对机关事业单位的职工依然保留了福利分房的待遇。但是，这样的制度安排，始终将另外一些人排斥在公共住房资源的配给体系之外：作为城市住房贫困阶层的棚户简屋区居民，或回城、回迁的知青等市民，他们中的绝大部分既没有在社会主义单位制时期享受到住房福利配给的待遇，如今在公房私有化、住房供给市场化的过程中，又再次失去了获得公共住房资源配给的机会。

在这些居民看来，他们几十年来一直都还没有等到“分房”机会，现在总算等到了。在他们这儿，作为住房供给政策，“动迁安置”与“单位分房”的性质是具有延续性的。换句话说，他们的“补偿”期待，并不只是对他们动迁房的折算价格的期待，而是对他们早应该得到、但几十年来一直没有得到落实的社会主义住房福利的期待——这是一个作为历史遗留问题的住房权益补偿。这种补偿，在上海80年代和90年代前期的动迁安置政策(按户口人数实物配置)中，尚有一定的政策体现。但随着90年代后期“点砖头”式的经济补偿政策的实施，贫困、拥挤的棚户简屋区居民又一次遭遇了住房不公的制度安排——面临被挤下住房福利分配最后一班车的命运。这就是90年代后期动迁纠纷激烈化的背景。

然而，无论是在动迁居民自己的动迁补偿诉求中，还是在公共舆论，甚至在城市开发体制的相关批评中，“作为历史遗留问题的补偿”，始终没有被正视为一个现实的住房不公问题，也没有被转换成质疑开发体制功利本质的公平正义压力。

此外，按目前城市开发运动背后的级差地租原则，老城区中缺乏住宅购买力的居民，大量地被安置到了城市边缘地区甚至远郊地区。这样的空间迁移，不仅让动迁居民普遍感受到了身份地位下降性流动的创伤，现实生活中也造成了居住、工作、社交等种种困难。我们在对动迁安置基地居民的调查中可以感受到，许多居民心中充满了意味复杂的人生受挫、生活失败的怨愤情绪。但在国内媒体上和学者的研究中，动迁居民对个人，家庭，邻里的生活需求、心理感受以及认同需求等等，很少被视为社会公平价值需求的内容。人们在批判“社会不公”时，也没能注意到居民们由于空间被剥夺而导致的生活困境，这种困境没能形成足以否定社会开发体制合理性的价值资源。

动迁居民的抗争行动，很多时候被他们自己以及城市政府、城市问题研究者们表述、理解为经济理性行为。不仅动迁居民自己缺乏相应的表达，在公共舆论空间中，动迁居民的补偿安置愿望、特别是城市下层动迁居民的住房利益诉求行动，也主要被阐述成一种经济利益的博弈行动。也就是说，城市大动迁破坏市民生活的非正义的一面，并没有遭到充分的揭示。也因此，城市政府及相关动迁机构，为了消解动迁安置工作所面临的价值危机或现实障碍，通常采取“动迁工作的透明化、规范化”，或“提高动迁补偿标准”等应对措施，很容易就可以为城市大动迁的继续推进找到相应的社会合理性。

城市奇迹的主导者、共谋者

社会公平，是中国现行政治体制最原初的合法性基础之一(消灭阶级差别)，如前所述，它亦是现实中国社会对执政党构成正义压力的一个普遍价值。需要解释的是：在城市开发过程中，社会的住房公平、空间公平的价值诉求以及市民的抗争行动，何以在那么长的时间内没有能构成足够的正义压力，从而有效改变动迁过程中权力、资本与市民的力量关系，并促使城市开发体制由经济型开发转为社会型开发?

诚然，期望陷入住房困境的动迁居民能够将自身的生活愿望、住房利益诉求直接扩展为改变制度的政治运动，这样的想法多少属于不切现实的公民社会想象。“贯穿于大部分历史过程的大多数从属阶级极少能从事公开的、有组织的政治行动，那对他们来说过于奢侈。换言之，这类运动即使不是自取灭亡，也是过于危险的。”他们更关注的，是如何使“制度的不利”降到最低。

而具有相应组织化行动能力的知识分子、中产阶层，在今天的中国城市，亦缺乏以正式的、组织化的政治活动来变革制度的政治／法律空间。尽管如此，在今天的中国，事实上，各种社会成员并没有自外于制度变迁的过程。一方面，社会成员普遍习惯于以非正式的日常反抗形式来解构制度；与此同时，知识人也通过扮演幕僚、专家或批评者的角色，参与意识形态、价值规范的生产和运作过程。

我们可以看到，在目前中国城市开发制度形成和开发运动持续展开的过程中，围绕城市开发的正当性、合理性，城市开发的主导者一直在不遗余力将开发主义塑造成新的意识形态：在一轮又一轮的土地开发、拆迁建设中，由强大的传媒支持、有各路知识人参与的宣讲行动一直都在进行。

与此相对照，市民关于居住生活的权益诉求和博弈行动，却主要被限制在有限的意义空间中，被阐释为“住房面积”、“补偿标准”等经济利益问题。在围绕动迁安置的价值规范情景中，开发者与市民所享有的知识和思想的资源及其运作能力是完全不对等的：城市开发的主导者可以轻而易举地调动知识界的头脑库，而行动者往往陷于道德资源匮乏的无助境地。

作为城市开发主导者的政府、以及作为重要参与者的投资者、知识人群体和市民，在生产空间秩序的同时，也在生产着相应的社会秩序和价值规范体系。在此过程中，不仅在社会冲突的现场，就是在远离行动的知识领域内部，知识人群体亦似乎缺乏与中国现实真问题相对接的冲动。

现实的情况是，当中国的城市开发体制形成、市民抵制住房不公／空间不公的都市运动兴起的时候，权力不仅具有运作政策技巧的足够的能力，同时也已经掌握了运作意识形态、消化专业知识、同时将知识人群体隔离于社会运动的一整套娴熟的技巧。这种情况，不可避免地影响到行动者们在与权力博弈的过程中凝聚公平正义压力的现实可能。