现阶段我国农村社会保障的缺失及改善措施

徐清照

[摘 要]现阶段我国农村社会保障严重缺失，集中表现在：农村社会保障项目残缺不全；已有的制度覆盖面窄、保障水平低；非农产业农民群体成为城乡社会保障体系建设的盲点。今后，健全农村社会保障体系需要加快农村各项社会保障制度建设；强化政府在农村社会保障体系建设中的财政、立法和监管责任；积极推进社会保障基础设施建设。

[关键词]农村社会保障 制度建设 政府责任 基础设施

一、我国农村社会保障缺失的主要表现

目前，小范围内实行的农村社会养老保险和普遍推开的新农合、农村低保、五保供养以及临时性的救灾救济和优抚安置是农村基本的社会保障项目，与城市相比，农村不仅缺少工伤、生育、失业等社会保障项目，已有的保障项目也因覆盖范围小、保障水平低，难以发挥应有的保障作用。

拿农村社会养老保险来说，虽然20世纪90年代初开始在山东乳山等地试点，但由于政府不拿钱，集体补助又常常落空，所以，很多地方社会保险实际演变为“个人储蓄保险”。再者，由于当时设立的交费标准很低，1月2元~20元不等，所以，参保人员现在领取的养老金数额很低。这是老农保对农民缺乏吸引力的重要原因。1997 年参保农民曾高达8000 多万人，到2007年只有5171.5万人，[1]约占农村人口7％。[2]近年来，浙江嘉兴、山东青岛、烟台等地开始建立有地方政府财政投入的新型农村社会养老保险。但从目前看，社会养老保险还难以承担起对农民的养老保障作用，绝大多数农民养老仍不得不依靠个人和家庭。

再看2003年之后我国着力推进的新型农村合作医疗制度。截止2007年底，2448个县（市、区）开展了新农合制度建设，7.3亿农民参加了新农合，参合率达85.7%。[3]新农合制度虽然部分解决了群众就医问题，但其制度缺陷也较明显，首先，其筹资水平较城镇职工医疗保险明显偏低，大多数地区参合农民的筹资水平不过100元左右，而城镇职工每人年均医保缴费一般都在1000元以上。无论是报销的比率还是享受的医疗服务，城乡差距都是很大的。其次，由于新农合和新农保统筹层次很低，其基金筹集在很大程度上依赖地方政府，不仅使社会保障基金的互济性功能难以充分发挥，而且加重了地方政府的财政压力。

就农村低保制度来说，截至2007年底，已有3566.3万农村居民享受到低保，但各地低保标准从几百元到几千余元不等，差距较大。2007年农村最低生活保障人均补差38.8元/月，[4]只相当于当年农民人均纯收入(4140元)的10.7%。

我国相当一部分农民工和失地农民陷入社会保障的真空地带。目前，农民工养老、失业、医疗、工伤、生育保险参保率分别为33．7％、10．3％、21．8％、31．8％、5．5％，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2．9％、3．1％和5．1％。城镇“低保”网也没有向农民工张开，部分农民工享有的少量医疗救助，一旦离开单位，救助随之解除。[5]

二、健全和完善农村社会保障体系的主要措施

（一）加强农村各项社会保障制度建设

1．完善农村已有的各项社会保障制度

一是整合低保制度。在逐步建立科学的低保标准调整机制和低保对象确认和动态管理机制的同时，继续扩大低保覆盖面，并将现有的农村最低生活保障、五保供养、特困救助、灾害救助等政策统一整合为一个制度，以解决贫困农民“生有所靠”的问题。

二是完善新农合制度。要从提高筹资标准、调整筹资模式、提高统筹层次、推进新农合与城镇居民基本医疗保险制度衔接、加强基层卫生基础设施建设、健全医疗卫生服务体系等方面完善该制度。

三是进一步完善农村优抚安置制度。在尽快修改相关法律法规，调整退役士兵安置政策的同时，可通过建立优抚安置基金会、优抚安置劳务介绍所、优抚医疗中心等具体措施解决优抚对象融资、就业、医疗等方面的问题。

2．推进农村社会保障新制度建设

一要抓好新型农村养老保险试点。下一步，应本着经济发展水平不同，参保农民群体不同，参保方式和政府补贴力度也有所不同的原则加快扩大试点。二要解决农民工和失地农民的参保问题。分类解决失地农民和农民工的参保问题。三要建立城乡居民老年津贴制度。需要设计一种非缴费型的、由政府财政支持的城乡居民老年津贴制度，帮助他们解决老有所养的问题。

（二）强化政府在农村社会保障体系建设中的财政、立法和监管责任

1．加大政府对农村社会保障的投入力度

国际经验表明：农村社会保障体系建设离不开财政支持。长期以来，我国对农村社会保障的投入比例极低，1991－2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为1．5%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受到的社会保障费用支出是农村的90倍之多。[6]解决问题的关键，是要尽快把经济建设型和养人型财政，向公共服务型财政转变，并按照统筹城乡经济社会发展的要求，加大对农村社会保障的投入力度。

2．建立健全农村社会保障法律法规体系

首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等做出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》等，使农村社会保障的法律规定具体化，增加可操作性。再次，各地可根据当地情况，制定相应的地方性法规或规章，就地方财政拨款支持额度和增长比例，保险机构设置、资金的筹集、管理和发放等作出具体规定，确保兑现。

3．进一步理顺农村社会保障管理体制

目前我国农村社会保障的现状是条块分割、多头管理、各自为政。完善农村社会保障现有管理体制，应注意以下几点：一要在现行几大农村社保事务主管部门横向分工基础上，建立各部门之间的有效协作机制，使各部门之间相互支持、协调配合。二要突出财政和审计部门在农村社会保障事业发展中的积极作用。主要途径是把农村社会保障收支全面纳入国家预算，使农村社会保障资金拨付、收缴和支付实现制度化、规范化。审计部门是国家财经法纪的维护者，也是农村社会保障健康运行的必要保障。三要在组织管理农村社会保障过程中，发挥农业部门的积极性。[7]

参考文献

[1]郑功成：《中国社会保障改革与发展战略》，人民出版社，2008年，第156页

[2]根据中华人民共和国国家统计局《2007年国民经济和社会发展统计公报》公布的2007年农村人口测算

[3]数据来源：《2007年国民经济和社会发展统计公报》，载于国家统计局网站

[4]数据来源：《2007年民政事业发展统计报告》，载于民政部网站

[5]李君如 吴焰等：《建设中国特色农村社会保障体系》，中国水利水电出版社 2008年11月版，第61页

[6]杨翠迎：中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路，浙江大学学报（人文社科版）2004年第3期

[7]李君如 吴焰等：《建设中国特色农村社会保障体系》，中国水利水电出版社 2008年11月版，第15页