完善民事诉讼法律监督的几点思考

臧玉龙

摘要:为强化检察机关对法院民事审判的法律监督,必须赋予检察机关实施法律监督最基本的“知情权”,结合《民事诉讼法》的有关规定,以及当前人民检察院在行使民事抗诉权时受到的制约,并就当前民事抗诉制度中存在的缺陷,以及如何进行完善民事诉讼法律监督制度,从优化司法职权配置、强化法律监督权的角度进行了探讨。

关键词:民事诉讼;民事诉讼法;法律监督

中图分类号:D915.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0243-02

检察机关是我国的法律监督机关,其对民事审判活动的法律监督主要表现为对已生效的民事裁判提起抗诉。2008年4月1日生效的《民事诉讼法》尽管对民事抗诉制度进行了部分修改和完善,抗诉情形增加为13项加一款,但民事抗诉制度的原有缺陷依然存在。结合《民事诉讼法》有关规定,以及当前人民检察院在行使民事抗诉权时受到的制约,笔者就当前民事抗诉制度中存在的缺陷,以及如何进行完善民事诉讼法律监督制度,从优化司法职权配置、强化法律监督权的角度,提出几点意见。

一、对未生效的民事判决、裁定无权抗诉,导致民事抗诉权不完整,限制了检察机关法律监督权的行使

《民事诉讼法》规定,检察院只能“对法院已经发生法律效力的判决、裁定”抗诉,对没有生效的判决、裁定无权抗诉。这种事后监督模式排除了检察院其他监督方式和手段,是将《宪法》赋予检察院的完整法律监督权在民事检察方面予以割裂,是对检察院法律监督权的限制。对于“事后抗诉权”,有学者将之归因于民法中的“不告不理”、“谁主张谁举证”、“自愿原则”和“处分原则”,认为做为国家公权力的检察机关抗诉权不宜过深介入,否则将会侵犯民事主体的“处分权”等私权利。笔者认为这种观点有待商榷。首先,民事诉讼中的私权处分是相对权而不是绝对权,不得因私权处分而损害社会公共利益以及其他公民、法人等民事主体的合法利益。在司法实践中,民事主体的私权处分行为也往往会涉及对国家公权利、公共利益的侵犯,仍然具有检察机关代表国家进行监督(包括抗诉)的必要性。其次,从抗诉制度的设置以及抗诉权的本质分析,民事抗诉与刑事抗诉制度没有本质区别,都是对适用法律是否正确的监督,不应因刑事案件、民事案件的区别而有事前事后监督之分。再次,我国现行的民事抗诉制度主要学习和引进了前苏联民事诉讼模式,随着我国法治建设不断完善和法学理论研究的不断深入,我们应该按照科学发展的观点,敢于用批判的眼光和视角审视分析现有民事抗诉制度的缺陷和不足,对缺失的制度予以完善。

笔者认为,应当赋予检察院在民事诉讼中完整的法律监督权,取消事后监督的限制。或者对《民事诉讼法》第179条规定的13种抗诉情形区别对待,分为事后抗诉和可以事前抗诉两种情形区别对待。例如,对发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的,一旦发现,检察院立即可以提出抗诉,不必等到判决、裁定生效后再提出抗诉。

二、监督渠道不畅,民事抗诉权难以有效行使,制约了法律监督效果

《民事诉讼法》规定,检察院对已经生效力判决、裁定,发现有抗诉情形的应当提出抗诉。但《民事诉讼法》中却没有规定检察院“如何发现”和“如何有利于检察院发现”。笔者认为,监督手段缺失是民事法律监督制度设置中的一个重大缺陷,客观上导致了检察院在民诉案件监督中的消极、被动地位,对民事案件难以实现及时、全面、有效监督,严重制约了检察机关对民事案件的监督效果。例如,《民事诉讼法》没有规定法院民事判决书、裁定书副本向检察院报送制度,也没有赋予人民检察院的调阅卷宗权,实践中经常出现法院工作人员因存在抵触情绪,不配合检察院调取卷宗情况发生,既加大了监督的难度,又降低了司法效率,浪费了司法资源。因此,信息来源有限、渠道不畅、权力缺失成为民事抗诉案源枯竭,监督工作难以开展的主要原因。

笔者认为,为强化检察机关对法院民事审判的法律监督,必须赋予检察机关实施法律监督最基本的“知情权”应建立法院民事判决书、裁定书副本向检察院报送制度,畅通民诉案件的监督信息渠道,使检察机关及时、充分了解法院的民事案件信息,能够通过判决、裁定及时、充分了解案件情况,对符合抗诉条件的案件提出抗诉。同时,应明确授予检察院调取法院民事案件卷宗的权力,在检察院向法院调取卷宗时,法院必须准许和配合,从而畅通监督渠道,减少工作阻力。

三、应完善检察机关的抗诉情形,确立对损害国家利益、集体利益和公共利益的民事行为的抗诉权

新修改的《民事诉讼法》规定了检察院可以提出抗诉的13种情形与当事人申请法院再审的情形完全相同,忽略了检察院抗诉与当事人申请再审的区别,客观上淡化了检察院国家法律监督机关的地位和职能。笔者认为,申请抗诉和申请再审是法律赋予当事人的两种法律救济途径。从当事人的角度,无论是申请检察院抗诉还是申请法院再审,其目的都是为了启动审判监督程序,维护自身利益。因此,现实中,在双方当事人认为各自利益实现的情况下,双方提出抗诉申请或者再审申请的可能性极小。这意味着,在当事人双方皆大欢喜,实现各自利益的情况下很难启动抗诉程序。然而,当事人双方皆大欢喜,实现各自利益的情况下是否就意味着该案件在实体和程序上都不会存在问题,不存在法律监督的必要呢?答案当然是否定的。审视、分析民事诉讼,我们不难发现,尽管民事案件是解决平等民事主体之间的纠纷,但有时民事案件仍然会涉及到国家利益、集体利益和公共利益。比如,民事案件的主体有时会是国家机关、事业单位、人民团体、国有企业,民事案件的标的也可能是国有财产或集体财产。不排除会出现民事案件当事人之间通过调解、协商等方式达成一致,而损害国家利益、集体利益或公共利益的情况发生。检察院是法律监督机关,负有维护国家利益的法律职责。笔者认为,对损害国家利益、集体利益或公共利益的民事判决、裁定,应当赋予检察院抗诉权,即使双方当事人都不申请抗诉或再审,检察院依然有权提出抗诉。

此外,法律应赋予检察院在特定情况下对民事调解书的抗诉权。《民事诉讼法》182条规定,“当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。”根据这一规定,当事人对“调解协议的内容违反法律的民事调解书”可以申请再审。但是,法律规定检察院只对“生效的判决、裁定”可以抗诉,却未规定对“民事调解书”可以提出抗诉。这就意味着,对以调解书方式结案的民事诉讼,检察院无权提起抗诉。但在司法实践中不排除调解书中损害国家利益、集体利益或公共利益的情况发生。比如,作为民事诉讼一方当事人的机关、团体、国有企事业单位为实现某种目的,牺牲国家利益,以求的与对方当事人进行调节。因此,笔者认为,赋予检察院代表国家对损害国家利益、集体利益或公共利益的民事调解书抗诉权,具有极为重要的现实意义。

四、应限制法院将抗诉案件移交下级院审判的自由裁量权,维护抗诉的严肃性

《民事诉讼法》第188条规定,“有本法第179第一款第(一)项至第(五)项规定情形之一的,法院可以交下一级人民法院再审。”而第181条第二款规定,“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件,由本院再审或者交其他人民法院再审,也可以交原审人民法院再审。”188条和181条含义明确但逻辑上存在问题。根据第188条,接受抗诉的法院对检察院提出的民事抗诉案件符合第179条第一款第(一)项至第(五)项规定情形之一的,既可以自己审理,也可以移交下级院审理,具有自由裁量权。从该条可以看出,如果接受抗诉的法院是中级法院,该法院有权将案件移交它的下级法院,即基层法院(不排除该案件的一审法院)审理该起抗诉案件。然而,根据181条第二款,又明确了当事人向法院提出再审的请求被采纳后,案件一律由中级人民法院以上的法院审理,排除了基层人民法院审理再审案件的可能性。至此,我们可以得出这样的结论:检察院提起抗诉的案件,如果符合第179条第一款第(一)项至第(五)项规定情形之一的,基层人民法院可以审理,而同样是第179条第一款第(一)项至第(五)项规定情形之一的,如果是由当事人向法院申请而被裁定再审的,则必须由中级以上的人民法院审理。同样的情形,却由于提出主体的不同,产生不同的处理结果。这种做法,既使得立法上出现矛盾,也与上级检察院抗诉制度的立法精神和宗旨悖离,严重影响了检察机关抗诉的严肃性和权威性。

笔者认为,对抗诉案件应一律由提出抗诉的同级法院审理,不得发回下级法院尤其是基层法院审理。从而实现提高审判效率、节约司法资源、维护审判权威性和检察机关抗诉严肃性的多重效果。

五、应确立对执行程序的监督权,对法院的执行程序实施有效监督,完善检察机关的法律监督权

执行程序是民事诉讼的重要环节,关系到法律的实施效果和当事人合法权益能否得以实现,其重要性毋庸质疑。根据“有权利就应有监督”的法学基本原理,既然存在执行权,就应同时设置一种权利对之进行监督和制约。就现存的法律制度而言,法院的执行权主要通过法院内部上级对下级的监督,检察院对执行程序的唯一监督手段是对执行中的违法问题制发检察建议。由于《民事诉讼法》中没有规定检察建议的法律地位,实践中,对于检察机关的检察建议法院往往不予接受,这就致使对法院的执行程序缺乏一种外部的、独立的、更加有力的监督。“每个人都不能做自己的法官”,仅依靠内部监督的弊端显而易见。在近年来被查处的司法机关工作人员职务犯罪中,法院执行人员占有较大比例,很多案件触目惊心,监督不利是一个重要原因。检察院是国家的专门法律监督机关,其职责就是代表国家行使法律监督权,《中共中央转发中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中要求“明确人民检察院对民事、行政诉讼的法律监督的范围,完善相关程序”。中央政法委在2005年专门下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》强调,“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。然而,修改后的《民事诉讼法》仍然没有将本应属于检察院对法院执行程序的监督权授予检察院,着实令人费解。

笔者认为,应当赋予检察机关对民事案件执行程序监督权,明确检察建议(或意见)的法律地位,强化检察机关在民事执行程序的监督实效,从而进一步规范和促进法院的执行行为,解决法院执行难、执行乱的问题。