城市规划对房地产开发的控制:国际经验与借鉴

张 洋 苗天青

摘要:城市规划如何控制房地产开发,一直是各地政府和房地产开发商探索及关注的焦点。总结国外先进国家房地产开发规划规划控制经验的基础上,针对我国房地产开发规划控制中存在的问题提出建立健全城市规划法律法规,完善城市管理工作,实行多种开发控制方式,强化房地产开发规划控制中公众参与的作用等对策。

关键词:城市规划;房地产开发;国际经验

中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0169-03

城市规划是一定时期内城市发展的蓝图,是城市建设和管理的依据。房地产开发则是城市规划的落脚点,通过房地产开发对城市进行拓展与更新,对改善城市景观、提高居住环境质量、促进城市社会经济发展具有积极作用。应该说,城市规划对房地产开发的有效控制,能够保证城市发展与房地产开发的统一。但现实中因城市规划的公益性和房地产开发的私益性矛盾,造成房地产开发违反城市规划现象突出,从而导致规划失控,对城市建设与发展造成严重危害。因此,加强城市规划对房地产开发的控制是城市健康发展的必然要求。

1城市规划对房地产开发控制国际经验

发达国家经过上百年的发展和完善,都形成了与各自国情相适应的城市规划管理体系,从而能有效地控制房地产开发。他们较为完善的开发控制手段对我国具有借鉴意义。

1.1英国城市规划对房地产开发的控制

英国房地产开发规划管理主要包括开发控制、政策指引、土地储备和公众参与等内容。

1.1.1 开发控制

英国的开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等。在英国,开发的定义不仅指建造、工程和采掘等物质性作业,还包括土地和建筑物的用途变更。

开发控制可以从容量控制和空间控制两个角度来看。绿带政策是容量控制的主要方式,它试图在保护自然景观特征、提供公共休闲与支持农村地区的经济活动之间做出平衡。绿带的主要目的是制止大城市建成区的无限制蔓延,保护城市周围的乡村不被蚕食,保护历史城市所固有的特征。从开发的空间控制上看,1944年大伦敦规划提出圈层式结构,即疏解内城、控制近郊、限制蔓延、开发远郊,内层圈的增长跃迁到最外圈。这是很多大城市发展到一定阶段后经常采用的空间控制方式,它有效地引导了房地产开发的空间布局和发展方向,从而达到了对城市总体规划战略指导下的城市总体空间结构的控制[1]。

1.1.2政策引导

政策引导是关于某些专项规划公布的一系列引导性政策和技术要求,阐明政府在某一阶段上对地方城市规划事物的观点和原则,它几乎涉及到规划事务的各个层次和方面。在英国,这一系列政策引导是通过公众磋商和讨论而产生的,没有立法,只是政府的建议性文件,但在地方规划中都能很好地落实。这些直接影响着地方开发规划的内容,是各地规划控制和实施方面的实质依据之一。

1.1.3土地储备

城市土地储备也是政府控制城市开发的一种重要手段。英国的哈罗德·B.敦克利认为,土地储备是政府在没有需要前先获取相当面积的土地,最后将其释放到市场,用做与规划目的一致的开发手段。他认为,土地储备对于土地所有权及地价有重要意义,是一种强有力的控制技术,通过购买土地尤其是城市边缘的土地,将其储备起来,在城市扩张时,政府可以通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机,利用规划做引导,使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。

1.1.4公众参与

英国于1968年首次将公众参与行为作为一项法定的制度[2]。在结构规划编制中,公众参与采取“公众评议”这种方式,在完成公众评议之后,结构规划呈报中央政府的主管部门,并附上公众评议的详细内容,经主管部门批准后,结构规划具有法律效力,作为地方规划的依据。在地方规划的编制过程中,首先要对规划草案进行宣传,使社会各方有机会了解规划和发表意见;接着规划部门公布规划,进行公众质询,规划部门要分析各方意见并进行沟通,试图解决分歧,否则就要举行公众听证会,听证会中规划监察员的建议、地方规划部门的决策以及对地方规划的任何重要修改都要公布于众。总的来说,英国的公众参与已建立起较为完善的组织机构和组织方式,公众参与的整个程序通过法律的形式明确下来。

1.2美国城市规划对房地产开发的控制

城市规划在美国起始于20世纪初,是城市发展与进步的重要工具。美国城市规划对房地产开发的控制主要体现在分区制和成长管理。

1.2.1分区控制

分区制是在遵循总体规划的基础上,将土地划分为一系列不同的区块,分别作为居民区、商业区、工业区,除特殊情况外,通常不可以混杂。在发展控制方面,分区制是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。再分区制:是一种对土地地块划分的法律过程,它是在分区制的基础上,对土地的使用做出进一步的细分,主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块,以满足地块产权转让的需要[3]。分区制与再分区制都是为实现城市土地的有效利用。

1.2.2成长管理

20世纪60年代,美国许多城市都面临着因城市蔓延而引发的城市问题。成长管理是为了实现城市经济、社会以及环境等多方面的协调发展,通过城市土地的综合利用,提高土地利用率,使城市增长达到一种最优的状态。美国的成长管理措施主要有:一是公共设施配套。成长管理的一个显著特征就是对土地的开发进行综合的管理,而这种管理的一个有效措施就是要求土地开发项目进行公共设施的配套。二是总量管制。这是管制地区发展速度的措施,通过“量”的配置,限制建设用地的开发,以达到保护土地资源并限制城市人口的目的。三是分期分区发展。分期分区发展是为了适当而有效地提供公共设施,通过控制开发地区的公共设施来控制城市发展的区位和时序。四是设立成长管制区。通过设立成长管制区,引导城市发展到适当的地区,在管制区内允许土地开发,并提供适当充足的公共设施,管制区外则限制开发[4]。

1.3新加坡城市规划对房地产开发的控制

新加坡房地产开发规划管理的内容主要包括支付开发费、发展管制和建筑管制。

1.3.1支付开发费

新加坡是一个土地资源极其匮乏的岛国,为了加强政府对于土地资源的有效控制,除了法定的开发控制,政府还通过强制征地的手段,把大部分土地收归国有。根据1964 年规划法令的修正案,凡经规划部门允许,可以变更原来的规划条件(包括开发强度和区划用途),但必须支付相应的开发费,目的是将由此带来的土地增值收归国有,又使开发控制具有较强的适应性和针对性[5]。

1.3.2发展管制和建筑管制

新加坡是一个法制的国家,政府机构严格依法办事和按照法定程序作业,科学、详细和透明度高的城市规划以及有关法规为政府管理机构和发展商提供了共同遵守的发展准则。新加坡城市建设管理分为发展管制和建筑管制两个层面来进行,从宏观的土地使用和布局,到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护都有一整套完善的管理过程。市区重建局的发展管制署和公共工程局的建筑管制署分别负责发展管制和建筑管制。

1.4国外房地产开发规划控制的经验

1.4.1完善的法规是房地产开发规划控制的前提

没有完整的规划法规体系,房地产开发规划控制也无从谈起。从英、美、新来看,随着地方政府结构的变化,都逐步建立健全了与之相适应的城市规划法律法规,从法律的角度规定了城市规划管理者与开发商应当履行的职责与义务,这也为开发规划控制提供了前提。

1.4.2规范的管理是房地产开发规划控制的关键

政府履行规划管理的方式是以法治为核心,建立相应的规划管理决策、执行和监督机制。首先,拥有完善的城市规划管理体系,注重规划管理机构的建设,力求部门之间各司其职、协调合作,推动城市规划的科学化管理;其次,具备一套公开、透明的监管系统,管理的主体也打破了政府一家主导的状况,形成了赢利性企业、非政府组织和公众共同参与的新局面。

1.4.3多样化的方式是房地产开发规划控制基础

规划控制方式的多样化是房地产开发有序发展的基础。发达国家根据各自的特点制定出各具特色的控制方式。在英国,开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等;新加坡的发展管制以及建筑管制为管理方与开发方提供了一套共同遵守的法则,而通过付费限制城市规划的随意更改则是其规划控制方式的一大亮点;美国的分区制和再分区制是通过对土地的划分以及细分,共同实现对城市土地分区利用的目标。

1.4.4完善的公众参与房地产开发规划控制的保证

自20世纪60年代中期开始,公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分,它通过权力的分配真正影响到城市规划成果。公众参与具有法律保障,参与方式多样,并且在规划的不同阶段参与方式也有所不同。城市规划从策划、修编、实施、管理,每一阶段,每个环节,都发动和吸纳公众积极参与,集思广益,保证了规划控制的有效性。

2我国房地产开发控制中存在的问题

我国目前现行法规是从2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》,这部新规划法确立城乡统筹、以人为本的立法思想,突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能,建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序,但是,在高速发展的房地产业背后,开发活动背离城市规划的制约和管制,产生了过度性开发、随意开发等一系列严重问题。

2.1缺乏健全的法律支撑

首先,在新的《城乡规划法》出台以后,各个地方由于各种原因,地方制定的城市规划法规不能跟随之做出及时调整,普遍覆盖面小,配套不健全,甚至有冲突,致使许多情况下规划无依据,覆盖有盲点,可以钻空子;制度建设缓慢,往往是就事论事,没有前瞻性,现实中存在着“合理不合法”,“合法不合理”现象,执法依据不足,在具体操作中存在着执行难的问题。

其次,城乡规划法作为主干法,本身存在内容的缺失。例如,我国城乡规划法只规定了城市规划行政主管部门的权力和职责,缺少对在城市规划区内进行建设的单位和人的权力和职责的明文规定,开发商在没有明确自身的权职情况下,很可能为了追求利益最大化,钻法律空子。随着市场经济体制的建立健全以及投资主体多元化,编制完善的法律法规迫在眉睫。

2.2规划管理工作存在疏漏

城市规划管理部门在各设市城市归属部门不一,并且规划管理部门的名称也五花八门。现实中,在追求收益的经营目标驱动下,往往会出现一些地段内的过度开发(主要见之于商业服务类用地和居住用地)与随意性开发现象。政府城市规划监管部门缺乏一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络,在面对这种背离规划的开发行为时惩处力度不够,造成监督机构虚置化的结果,难以使规划真正实施,落到实处。同时,由于对于细则的实施不够重视,难免破坏规划的整体要求,最终造成对城市景观破坏导致城市文化的日益衰落、公共设施开发不足等问题。

2.3控制方法单一

目前,我国规划控制体系不论是在控制内容、还是控制方法上都较为单一。控制内容主要是由指标构成的,控制方法的实现主要依赖于用指标值进行数量的控制。只有少数对位置和范围的控制依赖于部分定位线控制来实现。单一的控制方式使规划控制的时效性与灵活性经常受到质疑并成为目前规划控制编制与操作中的一大难点。纵观我国现行的规划控制方法,无论在技术层面,还是在制度方面都存在一些不足。如何对城市的土地进行更有效、合理的规划控制,满足房地产开发活动随市场变动的灵活性及城市发展本身所具备的多样性的需求,成为迫切需要思考和解决的问题。

2.4公众参与机制问题重重

尽管新的《城乡规划法》中强化了公众参与环节,但还存在不少问题:第一,公众参与的意识薄弱,公众参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上,而对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情[6];第二,城乡规划作为法律地位的文件,其规划制定过程中缺乏公众参与,而公共参与则是规划成果合法性的基础;第三,参与—反馈—再参与的机制并没有形成,新城乡规划法中没有规定具体哪些信息可以向公众公开,哪些不可以公开;第四,公众参与缺乏法律保障。由于现行的法规中没有将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中,公众参与规划在程序上的缺失造成参与的随意性;第五,公众参与的程度存在地区差异,这主要是由各地区经济水平不同造成的。

3完善我国房地产开发规划控制的对策

3.1建立健全城市规划法律法规

针对我国城市规划法律法规不完善的现状,有必要建立健全法律法规。

首先,完善地方性法规以及配套法律法规。这是因为地方性法规以及配套法规是城乡规划法的组成部分,对于地方规划法的宗旨、规划的制定与实施,建设用地、建设工程、市政工程的规划管理,以及监督检查、法律责任等都是在城乡规划法实施的背景下制定的。因此,在城乡规划法颁布实施后,《村庄和集镇规划建设管理条例》以及有关城乡规划的部门规章、地方性法规和地方政府规章需要根据主干法的规定及时进行修订、完善,以保持城乡规划法制的统一。

其次,城乡规划法在内容上有待进一步完善,对城乡规划法中欠明确具体的内容加以细化。对于规划立法中一部分由于条款本身表述的含义不清,造成操作性不强的情况应当有必要地通过法的解释来予以明确。对于规划区内建设人和建设单位可能存在的某些问题,作为规划法主干法的城乡规划法必须对建设人以及建设单位开发活动进行明文规定,明确其权利与职责,哪些是可为的哪些是不可为的,维护开发商权益的同时又从法律角度限制其行为活动。

3.2完善城市管理工作

首先,在机构设置方面,统一管理机构,明确评审机构,有效行使监督机构的权利;其次,在编制体系方面,准确指出编制体系的重点,协调上下层次的规划,保证在时序上形成有效衔接;接着,要重视实施细节,一部法律法规再完整,仍然需要在实际中具体的工作落到实处。在执法过程中要始终突出一个“严”字,执法如山,毫不例外。我国在逐步实现法制化管理,不仅要完善法制建设,同时还要严格执法,在法律面前不讲人情,下不为例,维护城市规划管理工作的严肃性和权威性[7]。最后,完善运行机制,建立监督—反馈—调整—实施的反馈回路,以便适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。

3.3实行多种开发控制方式

在这方面,可以借鉴英国、美国、新加坡等国的经验,实行多种开发控制方式,可采用总量控制、空间控制、分区制、再分区制等方式,从土地数量或者土地利用方式的角度进行控制;针对不同主体,可以通过颁发许可证制度、成长管理、发展管制、建筑管制、更改规划付费制等对开发活动进行控制。

3.4强化房地产开发规划控制中公众参与的作用

首先,应健全公众参与的法律保障,以法规明确规定公众参与程序和方法,保障公众参与的有效性;其次,应充分公开规划信息,必须尽快建立规划公示制度与公开查询制度,保证公众能够随时通过查询获取有关规划的各种信息,并对规划方案和各种政策、决定等提出修改和完善意见,从而增进公众在城市规划建设和管理方面的知情权、参与权和管理权。