破产企业职工下岗期间再就业工伤问题分析

陈喻伟

摘要:当前国有企业破产导致的大量职工下岗现象,是新破产法实施的必然结果。企业破产清算期间的下岗职工,在与原企业解除劳动合同前,无法与新用人单位签订劳动合同,新用人单位也无法为下岗职工办理工伤等各项保险,一旦在新用人单位发生工伤事故,劳动者面临着适用何种原则,由谁承担赔偿责任的问题。因为缺乏明确规定,在现阶段作为临时性措施,最高人民法院应当在司法实践中明确类似情况,按照雇员损害赔偿纠纷,雇主适用无过错责任原则的方式由新用人单位负责处理,以维护劳动者的合法权益,保障国有企业破产清算工作的顺利进行。

关键词:破产企业;职工再就业;工伤;劳动保障

中图分类号:D922.51文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0144-02

一

1986年12月2日,《中华人民共和国企业破产法(试行)》结束了我国计划经济时代对于长期亏损国有企业一直采取的关、停、并、转的行政处理方式。2007年6月1日起,《中华人民共和国企业破产法》历经12年多次修改后经十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过开始施行,该法是我国市场经济体制改革进程中具有标志性的一部法律。

国有企业破产导致的大量职工下岗现象,是新破产法实施的必然结果,也是我国长期以来计划经济体制深层次矛盾经过多年积累后爆发的结果。计划经济体制下,我们实行的是统包统配和高就业、低收入的就业政策,虽然对保持社会稳定起到了一定的作用,但是,随着经济结构的不断优化,劳动力资源面临着重新配制的问题,因国有企业破产导致的结构性失业在所难免。

二

按照法定程序,国有企业的破产清算有一定的时间过程。同时,因为我国各地经济环境的特殊差异,许多地方国有企业在进入破产程序后,长期无法正常结案。企业进入破产程序后清算完毕前,职工下岗后长期从原国有企业领取基本生活费,各项社会保险均应当在原国有企业清算完毕后一次性补缴。这个过程中往往出现政策性劳动保障缺位。

根据我国现行劳动法的规定,原则上不允许多重劳动关系,尤其是多重劳动保障关系的存在。国有企业破产清算期间,职工仍与原企业保持劳动关系,新破产法对破产企业所欠职工工资、劳动保险费用和解除劳动合同的补偿费用,仍列为企业债务清偿。国有企业破产期间的下岗职工,他们在原国有企业既没有工作岗位,又未解除劳动关系。按照现行物价水平,下岗职工在原国有企业按月领取的基本生活费往往低于地方政府规定的职工最低工资标准,无法满足职工本人及家庭的基本生活所需。“我们常常听说的下岗,却是严格意义上的失业。因为下岗者,是有劳动能力的劳动力,又接受现行的工资待遇,可是企业却让他们回家休息,一休息就是几年,而且因为没有收入,他们总是在积极地找工作。”[1]另一方面,改革开放以来,社会保障体系的建立和完善严重滞后,使下岗职工在企业破产清算完毕前不敢也不愿直接与原国有企业脱离劳动关系。按照现行劳动法的规定,下岗职工在与原国有企业解除劳动关系前,无法与新用人单位签订劳动合同,与新用人单位不能形成新的劳动关系,新用人单位也无法为下岗职工办理工伤等各项保险,一旦发生工伤事故,其合法权益很难得到保障。

虽然国务院早在1997年《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997]10号文件)中就指出:“各试点城市人民政府要积极推广上海市实施再就业工程的经验,结合劳动就业、社会保障制度的改革和当地具体情况,从上到下建立再就业服务中心,积极开拓就业门路,关心破产企业职工生活,妥善安置破产企业职工,保持社会稳定。”也曾通过组建再就业服务中心的方式帮助职工再就业,但从立法的角度,一直没有法律、法规或司法解释明确规定下岗职工在新用人单位工作期间发生工伤的法律关系性质、承担责任的主体、承担责任的原则与损害赔偿计算方式问题。

从严格的立法技术角度而言,下岗职工的社会保障制度是社会保险法而不是破产法的组成部分。但在我国目前的社会形势下,由于就业形势的严峻及就业竞争的激烈,劳动力市场在相当时期内还是以买方市场为主。目前,部分用人单位为了追求利益最大化,不顾及劳动者身体健康情况增加其工作负荷,使工人们长期超负荷劳动。劳动者为了生活也被迫将对自己劳动权益的保护放在了次要地位。在缺乏立法支持的前提下,单纯凭劳动者通过个案的自力救济很难解决这一特殊历史时间的社会矛盾。对破产企业下岗职工再就业劳动保障制度的健全、完善,直接影响着新破产法的实施效果,这类制度作为破产法实施的重要配套措施,也是新破产法实施过程中必须认真研究、妥善解决的难点问题之一。

上述问题最终应当通过建立和完善以养老、医疗、工伤、失业、生育等保险制度为主要内容的社会保障体系来解决。但“早在1994年,有关《社会保险法》的立法工作就已经开始。八届人大曾将《社会保险法》列入立法计划。1994—2001年,有关部门起草的《社会保险法》(草案)曾两次上报国务院,但皆因争议过大而未能获得通过。”[2] 在当前国有企业改革改制不能在短时间内全部完成的情况下,下岗职工主动择业的劳动行为本身并无过错,下岗职工在再就业过程中的劳动权益同样应当得到保障。

三

广泛意义上的劳动类纠纷在法理上可细分为劳动、劳务和雇佣三种。一般认为,劳动关系是指用人单位与劳动者个人之间,依法签订劳动合同,劳动者接受用人单位的管理,从事用人单位安排的工作,成为用人单位的成员,从用人单位领取报酬和受劳动保护所产生的法律关系。雇佣关系是指受雇人在一定或不特定的期间内,接受雇佣人的指挥与安排,为其提供特定或不特定的劳务,雇佣人接受受雇人提供的劳务并依约给付报酬的权利义务关系。我国劳动法没有明确规定雇佣关系,但大陆法系的德国等国家有明确规定。劳务关系是指两个或两个以上的平等主体之间就劳务事项进行等价交换过程中形成的权利义务关系。雇佣关系中,雇主对雇员的损害承担无过错责任;而劳务关系则适用公平原则,即由受益人在受益范围内对受损害方的经济损失作适当补偿。

企业破产期间再就业的下岗职工与原国有企业继续保持劳动关系,但受新用人单位管理,完成的是新用人单位的工作成果,使用的是新用人单位的劳动工具,报酬也是在新用人单位领取。在此期间发生工伤,如要求原国有企业来负担,既不符合劳动法的基本原则,又加大了国有企业破产改制的难度。另外,即使从受益人的角度,新用人单位聘用人员,就应当承担相应的劳动保障义务。可见,新用人单位应当承担相应法律责任是无可避免的,但究竟是按照无过错原则还是按照公平原则来处理,则法无明文规定。

因为我国系成文法国家,如无明确规定,各地司法实践往往很难统一。司法实践中,类似情况既有按照雇佣关系来处理的,也有按照劳务关系来处理的。导致各地对劳动者的保护不一致。为了适应我国劳动立法的发展现状,更好的维护劳动者的合法权益,保障国有企业破产清算工作的顺利进行,在我国建立健全完善的失业、养老、伤残、医疗等保险制度为主要内容的社会保障体系之前,作为临时性措施,最高人民法院应当以出台专门司法解释或案例指导的形式,明确类似情况按照雇员在从事雇佣活动中身体受到损害,雇主适用无过错责任原则的方式由新用人单位负责处理。

西方国家的社会保障制度,是在20世纪30年代经济大危机发生后逐步完善的,为避免社会动荡,各国由政府先后建立起失业保险制度和其他保险制度。“据国务院国资委副主任邵宁在2005中国企业发展高层论坛透露,国资委已先后对3 377家国有困难企业实行了政策性破产,涉及职工620万人,国有企业结构性调整取得了重大进展。目前,还有近2 000家经营困难的国有企业将通过政策性破产退出市场。”在国退民进的改革进程中,除已列入国务院总体规划的这2 000多家国企外,还有约10万家国企适用于企业破产法,转而选择市场化和法制化的退出方式。这个过程是我国主动开展的社会变革,更应当加强对化解相关社会矛盾的工作,注意避免社会动荡、维护社会稳定问题。

对破产企业下岗职工积极响应国家号召再就业过程中工伤的劳动保障问题,属于阶段性和临时性的问题,并不适合在新破产法中以法律的形式来加以规范,但临时性和过渡性的措施也必不可少,否则,很可能对新破产法的顺利实施和我国国有企业改革改制工作产生不利影响。