对地方债进行制度约束才能保证投资价值

在即将发行的赤字国债中，2000亿元的中央代发地方债引人关注。

2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。

国务院年前下发的《关于发行地方政府债券有关问题的通知》里提出，地方发债后募集的资金，“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。

国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁说，债券的信用评级，项目投资情况，地方政府负债信息的公布等问题目前都不清楚，债券发行的主体到底是中央政府还是地方政府也还没有明确。

市场担心的是，在地方政府历史债务没有化解，市场化的发行体制和信息公开机制没有建立的情况下，2000亿元地方债券的投资价值如何判断?

地方政府债务概况

2008年底财政部财科所课题组的调研结果显示，地方负债的规模在4万亿元以上，这一数字大体相当于全国财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％。

中央财经大学财政税收研究所副所长王俊认为，地方债务的情况千差万别，因为各个地区的综合财力和经济发展前景不一样，要具体考虑当地的实际情况。

2007年财政部实行收支分类改革之后，按照我国政府的测算口径，地方负债一般分为直接债务和担保债务，直接债务又包括一般债务和专项债务。一般债务主要是收支不平衡引起的，专项债务主要是在政府投资的重要项目上所形成的债务。担保债务则主要是为企事业单位担保形成的。

“有些地方负债动辄几百亿，多则上千亿，有些地区综合财力与债务余额甚至达到了1：3。”王俊说，“目前显现的风险结构是。两头小，中间大，即省一级和乡一级的债务规模和风险比较小，地市和县一级风险较大，东部地区的风险比西部地区的风险要小。”

债务形成的原因也较为复杂，主要原因是自1994年分税制改革以来，中国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22％上升到2007年的54.1％而在事权方面，中央事权与地方事权比为30：70，倒挂现象非常严重。在省内财事权的分配上，地市和县一级的财权较小，事权又较多。

“2006年之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主。2006年之后，则是直接债务的增长速度越来越快，其中最主要的是地方政府的投融资公司通过政策性银行，商业银行和非金融机构借款占比越来越大。”

由于很多直接债务没有经过地方人大的预算审议，也没有集中到财政系统管理，导致举债行为得不到约束，风险控制的机制也难以建立。

但同时王俊也指出一个令人欣慰的现实，那就是国家越来越重视地方债务不规范的问题。“从我们调研的情况来看，2006年后地方负债的风险累积速度逐步在减缓，这其中的主要原因是财政部开始进行管理。一是建立债务核算的会计体系，并将债务逐步纳入预算管理。二是建立债务风险预警机制，根据预警情况进行规模控制。三是针对担保债务进行管理，对担保单位进行信用评级。四是成立偿债准备金制度，有些地区每年还安排数亿元的偿债基金对历史债务进行偿还。”

但这些措施终归是被动性的债务管理，如何化被动为主动，对地方政府的举债行为进行有效的约束，则是涉及多方面的问题。允许地方政府发债被认为是一种较有效的方式。

对地方债的制度约束还需完善

允许地方政府发债，势必牵涉《预算法》的修改，而事实上，由于中央政府一直限制地方发债，目前一些发达地区的地方政府纷纷采取发行中期票据和信托产品的方式绕道进行融资。

“在加强预算管理的基础上发行债券是可行的。一是可以约束地方政府的举债行为，二是可以降低地方政府举债的交易成本，三是可以加强中央政府对地方政府的宏观调控。可以先在那些目前债务管理做得比较好的地区先作试点。”王俊认为地方债发行不能一开始把口子开得太大。

魏加宁认为，“发债不是单纯着眼于筹资，而是要规范地方财政”。其中最主要的是将债务显性化。一般来讲，对地方债的约束机制主要有四个环节，一是地方人大的约束作用，二是中央政府主管部门审核的宏观控制，三是发挥信用评级机构等中介组织的作用，四是给投资者“用脚投票”的权利。但在目前，这些条件都不够完善。

1998年为了应对金融危机，中央政府曾发行国债转贷地方，但最后的事实证明这种做法并不理想。“据我们了解，比较极端的情况是，一些财政紧张的地区，拿到国债项目以后，1/3的钱先填窟窿，再拿1/3盖楼买车，最后1/3才用在项目上。而对项目的经济效益和社会效益如何评估最后也不了了之。”魏加宁说。

“光靠中央政府的审批是管不过来的，过去正是由于看重中央政府的审核，而忽略了对其他约束制度的建设。”魏加宁认为，如果不能从制度上进行约束，靠审核只会增加地方政府“跑部钱进”的动力。

这其中还包括如何将发债的科学性和偿债能力列入并作为地方官员离任审计的重要内容，而且审计工作应由非政府系统的独立第三方来完成。

在制度性建设缺位的情况下，2000亿元地方债的投资价值目前还不好判断。不过，在财政部条法司200∈年工作重点中排在第一位的就是与全国人大常委会预工委共同做好《预算法》修改以及制订《政府非税收入管理条例》，这也许是制度建设的方向。

(摘自2009年第6期《南风窗》邢少文/文)