夷陵区集体林权制度改革现状与思考

刘华明　宋　平

摘 要：通过对夷陵区集体林权制度改革现状的分析，深入探讨影响林权制度改革成效的主要因素，进一步提出推进集体林权制度改革的措施及对策。

关键词：集体林权制度；改革；现状；对策

中图分类号：S7-9文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)05-0098-02

1 夷陵区概况

宜昌市夷陵区地处渝鄂交界区域，上控巴夔，下引荆襄，素有“渝鄂咽喉”、“三峡门户”之誉。该区是举世瞩目的三峡工程所在地，既是库区，又是坝区。全区国土总面积3424 Km²，辖11个乡（镇）、1个街道办事处和1个经济开发区，205个行政村（居委会），其中有146个村（居委会）有林改任务，涉及29.18万人，9.12万户，集体所有林地总面积338.6万亩，占全区林地总面积的90.2%。

2 林权改革的基本情况及现状

2.1 集体林权制度改革经历了四个阶段

新中国成立以来，夷陵区集体林权制度改革大致经历了分林到户、山林入社、山林集体经营和“林业三定”4个阶段，绝大部分集体山林已划分到户。已划定家庭经营山林284.7万亩，占集体林地的84.1%；集体经营山林（主要是集体林场和未分包到户的公山）50.12万亩，占集体林地的14.8%；个人承包、租赁及其它经营形式 3.78万亩，占集体林地的1.1%。在一定的历史时期，集体林业在农村经济发展中发挥了重要作用。随着社会的发展，原有的集体林业经营形式所暴露出的经营机制不活、经营主体不明、分配机制不合理、流转不规范等问题，严重影响了农民务林的积极性，造成大量林地闲置，林木管理粗放、效益低下，阻碍了林业生产力的发展。集体林权制度改革势在必行。

2.2 新一轮林权制度改革背景

2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》提出了“深化林业体制改革，增强林业发展活力”，《农村土地承包法》、《物权法》明确了农村集体林地实行承包经营制度，为推进集体林权制度改革工作奠定了法律和政策基础。福建、江西等省率先启动集体林权制度改革，取得了“农民得实惠、生态受保护”的显著成效。2008年6月8日，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。本次林改以“明晰产权、减轻负担、放活经营、规范流转”为主要内容，以“还山、还权、还利于民”为核心，以建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度为主要目标，借鉴农村家庭联产承包责任制的办法，在保持农村集体林地所有权不变的前提下，将林地的使用权和林木的所有权落实到集体经济组织内每个农民和农户，确立农民的经营主体地位，保障农民的经营自主权、处置权和收益权，以此激发农民群众发展林业的积极性。与此同时，在市场经济条件下建立有利于林业发展的激励机制、利益分配制度、投融资体制和资源流转制度，完善新型林业社会化服务体系，是广大农民群众和林业经营者的迫切愿望，也是集体林权制度改革的重要任务。

在这样大的改革背景下，夷陵区集体林权制度改革顺利开展，并取得重要成效。

2.3 夷陵区的林权改革初见成效

夷陵区于2007年10月启动林改，工作进展顺利，改革初见成效。

主要措施：①高度重视。区、乡（镇）、村分别成立了林改领导小组及工作专班，推行“一把手抓林改”的工作机制，做到层层有人抓、事事有人管。②强化宣传。林改，涉及千家万户的切身利益和长远利益。通过层层召开会议、印发宣传资料、举办知识竞赛、逐户上门走访、送“戏”下乡等形式，多渠道广泛宣传林改政策，消除林农疑虑。③规范运作。在学习借鉴试点地区工作经验的基础上，结合区情制定了实施方案，运用全面质量管理理论，坚持“先试点、后推广”的原则，采取“销号制”，积极稳妥地推进林改工作。

基本成效：①截止2009年1月底，全区完成确权9.12万户，261242宗地，面积336.2万亩，基本完成主体改革任务。②组建林业生产要素市场，成立森林资源资产评估机构，已落实办公场所、物资设备采购等工作。③从2007年1月起已将林业育林基金、维简费征收比例由原来的20%调减到10%。

3 存在的主要问题

3.1 山林权属纠纷多，调处难度大

1982年农村实行家庭联产承包责任制以后，政府按照“林业三定”原则和相关政策，对林地进行了登记造册，并颁发了山林权证或承包合同书。由于当时时间短、任务重，加上部分工作环节和程序上不够严格等原因，出现了界址不明、权属不清、甚至重复填写等现象。2003年，全区依法开展林权证换发工作，由于当时村民林地经济意识和保护意识较为淡薄，村级组织又抱着只是“换发”的概念，绝大部分是“按册照搬”，没有将存在的问题予以更正，有的还出现了新的问题。随着国家退耕还林和天然林保护等林业工程的实施，农民从山林中得到的实惠越来越多，同时因国家和地方基础设施建设加快，企业征山占地和公益事业发展用地增多，农民从中也得到了一定的山林经济补偿，农民自我维护林权的法律意识不断增强，从而导致林地权属纠纷时常发生，并呈上升趋势。2008年，全区山林权属纠纷达60多起。而且相对于土地而言，林地勘测难度更大，完善山林权属管理工作任重而道远。

3.2 林木限额采伐制度亟需完善

长期以来，林业始终带有浓厚的计划经济色彩，“我山不让我种，我种不让我砍，我砍不让我卖，我卖不让我得”的现象普遍存在。以林木采伐为主的资源管理制度不完善，林农受益权不能得到保障，农民造林、护林的积极性将始终无法调动起来。

3.3 配套改革措施不健全

主要是国家、省未出台森林资源资产评估定价标准等规范性文件，致使资源评估、林地流转等工作无法进行，林权抵押、森林保险无法开展。有的林地即使流转了也不规范，存在手续不健全、范围不明确、资金管理混乱等现象。

4 对策及建议

4.1 依法完善林地权属

（1）要像二轮土地延包一样，对林地权属进一步完善。对没有确权换证的，要现场进行四界踏勘，限期办理和换发林权证，对山林纠纷较多、林权证登记错误较多的村、组，应组织专班进行复核。否则，山林权属纠纷问题将层出不穷，成为维护农村社会稳定的重大隐患。（2）要出台林权争议处理办法。成立林权争议处理工作领导小组，组建林地纠纷处理工作专班，并按照《森林法》、《农村土地承包法》、《湖北省林权争议处理办法》等法规，结合区情实际制定出台处理具体问题的实施意见，完善林地纠纷仲裁办法，从而规范林地纠纷的处理。

4.2 改革林木采伐限额管理制度

目前统一的木材限额采伐管理制度，使不少投资者因担心栽的树不让砍或采伐受限而疑虑重重，这样很难调动经营者开发林业的积极性。《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》明确要求，放活商品林经营，切实减轻造林经营者的涉林负担。即在坚持森林采伐限额、赁证采伐制度的前提下，放宽对商品林的采伐管理，保障林权所有者的自主销售权。首要的是要科学合理地进行人工商品林和生态公益林区划界定。对划定为人工商品林的，要明确经营管理政策，鼓励农户造林、抚育、间伐或主伐，不限指标，依法经营，激发经营者投资林业的积极性。对划定为生态公益林，要落实生态公益林补偿政策，逐步提高补偿标准，切实保障林农利益。

4.3 开展林权抵押、林地流转试点及推广

国家、省、市应出台森林资源资产评估相关管理办法和价格标准、林地流转的政策性文件或法规、林木抵贷及森林保险办法等规范性文件。否则，极易造成森林资源流失和逆向流转。从当前的现实情况看，农业生产力水平不高，农民种粮只能解决温饱问题，想致富必须开发其他门路。俗话说：靠山吃山，靠水吃水。而林地、林木流转是盘活森林资源的重要措施，是促进农业增效、农民增收的重要手段。要采取先试点、后推广的方式，积极稳妥全面推进。4.4 开展森林资源评估

筹备组建森林资源资产评估、林地流转、林权争议调处等机构，充实林改工作力量。农业的效益已发挥到极限，而林业有着广阔的发展空间。要将林权改革作为落实科学发展观、解决“三农”问题、推进新农村建设的重大举措，进一步提高认识，充实林改力量，以适应新时期现代林业发展的客观需要，促进经济社会可持续发展。