交通违章“借本消分”现象的法律规制思考

[摘 要]交通违章“借本消分”现象不断漫延,其存在贻害无穷,必须采取有效措施予以扼制。本文通过对“借本消分”现象的滋生机理、业界有关专家的观点和部分地区交警部门的应对措施的分析研究,提出了对车主和驾驶员均实行无周期累积记分处罚制的法律规制思想及其实施办法。

[关键词]交通违章 借本消分 法律规制

作者简介:毛鹏举(1974-),男,汉族,四川仁寿人,四川警察学院治安系讲师,研究方向:治安行政。

几起震惊全国的恶性交通事故[1],让全国掀起了整治醉酒、饮酒驾车的风暴,数月以来,效果甚佳。仔细一想,为什么要整治才有效果呢?其实饮酒、醉酒驾车虽然明文禁止,但终归要警察去“抓”,抓不住就不算。实则是法律威慑不够,预前作用甚微。相比之下,电子警察“抓”的功夫就强多了,真是“过”则“有”之。但没想到国有政策,民有对策,又催生了“借本消分”。

一、交通违章“借本消分”现象及其危害

所谓“借本消分”,也就是违章驾驶员借他人驾驶证接受记分处罚,以保全自己的驾驶资格。这是一种严重干扰交通违章处罚的行为,而且当前已经成为普遍存在的社会现象,甚至交通警察执法部门亦无可奈何!

(一)交通违章“借本消分”现象列述

据中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐新闻社区,对3061人(63.5%的人属于“有车一族”)进行的调查显示,72.9%的人表示身边存在交通违章“借本消分”现象。据了解,“借本消分”在4类司机中最为盛行,一类是驾车技术不佳、交通法规不熟的新手;二类是出租车、客运车和货运车等营运车驾驶员;三类是专职“公车”驾驶员;四类是驾校教练。其中,特别是第二类驾驶员,由于上路行车的时间较长,加之利益驱动,出现违章行为的机率较高,一年12分,稍不留神就记满了。

据中青报记者调查发现,违章司机遭遇记满分威慑时,一般会找亲属、朋友代为记分,很多有车家庭通常都会有多人持证,有的甚至鼓动亲戚、朋友考证,以备不时之需。更有甚者,居然专门做起了“借本消分”的中介业务,以此获利。据有关报到,很多城市的不少汽车销售店、汽车用品店、汽车俱乐部暗地里都可提供“借本消分”服务,甚至大街小巷也有“牛皮癣”小广告。不仅如此,在互联网上,“借本消份”的现象也是遍地开花,笔者在搜索网站的关键词栏中打入“借本消分”或“代扣分”,就会弹出数千个相关的帖子。“借本消分”交易居然上了互联网平台,通过网络搞起了电子商务,形成了一个规模不小的违法交易市场。

(二)“借本消分”现象的社会危害

据中青报调查显示,67.0%的人指出,代扣分现象的存在,纵容驾驶员无视交通法规,为交通安全埋下隐患;59.4%的人认为,该现象会助长“拿钱消灾”的社会风气;43.9%的人认为,代扣现象有损法律尊严。很显然,“借本消分”会大大增加交通违章的“合法”存在的空间,而交通违章又是直接导致交通事故的主要原因。提到交通事故,我们可以看一组公安部公布的数据:2008年,全国共发生道路交通事故265204起,造成73484人死亡、304919人受伤,直接财产损失10.1亿元[2]。2009年1至9月份,全国共发生道路交通事故165189起,造成45789人死亡、197527人受伤,直接财产损失6.4亿元[3]。2008年我国发生5.12特大地震,死亡69227人[4],震惊中国、震惊世界,与此相比,交通事故的死亡数量不仅大,而且几乎是常态,无容置疑,如果无视“借本消分”的存在,必然贻害无穷,我们必须消除或者削减它。但从目前各地采取的一些措施的效果来看,绝非易事,因此,有必要对它的滋生机理做出透彻的分析,以寻可行之策。

二、“借本消分”现象的滋生机理分析

“借本消分”现象的滋生、漫延,说明了供求双方都有存在的社会机理,在笔者看来,可能主要是以下四大因素:

(一)法律规制有缺陷

据《机动车驾驶员交通违章记分办法》的规定,在一个记分周期内,违章记分达到12分上限,驾照证将被扣留,驾驶员必须重新接受交通法规培训和道路驾驶考试,考试合格后才能再次拥有驾驶资格;如果一个记分周期期满后,记分分值累加未达到12分的,该周期内的记分分值予以消除,不转入下一个记分周期。一年12分的记分上限,对相当部分职业驾驶员可谓“杯水车薪”;而同样的分值上限对大量的持证待驾人员(也称“口袋司机”)来说可谓“资源闲置”。根据经济学的市场理论来观察,这样的规制,就是“借本消分”滋生的前提因素。

(二)技术水平有局限

目前,我国很多地方的交通电子监测设备,无论是固定的,或是移动的,不管是电子测速,还是电子拍摄,一般都只能针对车辆,无法有效辨识违章驾驶员。加之,随着监测设施的大量增设和车辆的不断增多,每天都有数量众多的违章记录,电子监测的车辆违章记录一般不可能当场处理,只能要求“违章驾驶员”事后自行到交通执法部门接受处理。这样一来,既不能做到技术上确认违章当事人,二者又不能做到人力当场处理。到接受处理的时候,交通执法部门根本就无法对被记分驾驶员的真伪进行查验。对于这样的困境,让交警部门也很无奈。有的地方干脆听之任之,只要持有效驾驶证件,就可以办理交通违章罚款和记分,甚至也不要求驾驶证本人亲自到场。可以看出,技术上的局限实际上成了“借本消分”滋生的促成因素。

(三)驾驶证有大量冗余

据公安部统计数据显示,截至2009年6月底,全国机动车保有量约为1.77亿辆,其中包括:汽车6962.60万辆、摩托车9122.66万辆、挂车103.50万辆、上道路行驶的拖拉机1464.18万辆,其他机动车2.17万辆。截止到2009年6月底,全国机动车驾驶者共计约1.89亿人,其中汽车驾驶者1.29亿人[5]。从中可见:汽车的数量是6962.60万辆,而汽车驾驶者的数量是1.29亿人,持证者几乎是汽车数量的两倍,这其中还包括一人驾驶多辆车的情况,因此,总体来看是车少证多,驾驶证的冗余数量较大。供远大于求,势必使“借本消分”的交易机会多,交易成本低廉,进而助长这种违法之风。

(四)违章驾驶员有较强购买力

据中青报记者调查,当前代记1分的市场行情大约在50元至150元之间。其实,这个价额既使再翻一倍,对多数驾驶员特别是“有车一族”来说也谈不上震慑力,更何况,如果失去驾驶资格带来的损失可能会更大。

三、相关规制观点及措施评析

对于“借本消分”现象,各地执法部门早有察觉,不少地方也采取了一些措施,相关专家也有所思考。

(一)谁违章谁扣分

为了大力打击“借本消分”现象,北京市交管局实行了“实名制处理交通违章”制度,即驾驶员前往交通执法站处理探头等监控设备拍下的违章记录时,必须出示本人驾照,否则将被交警“驳回”,不予办理。笔者认为,北京交警部门虽然要求出示本人驾驶证,但并不能排除替代者上门。实质上,这种做法只能给“借本消分”带来办理程序上的麻烦,并不能根治“借本消分”现象。

不过,值得一提的是杭州市交警的做法。目前杭州市交警部门已与运管部门达成协议,要求出租车在接受处理时,不仅要出示驾驶证,还要出示服务资格证。也就说,没有服务资格证的人根本没有办法帮出租车司机代记分,这一举措虽然不能杜绝“借本消分”,但可以大大降低“借本消分”行为的发生。

据此看来,交警部门虽然极力争取“谁违章谁扣分”,但就目前的技术条件和实施成本来看,要完全实现还存在相当大的差距。当然,对车辆与驾驶员有较强对应性的情况,比如出租车、客运车等营运车,可以考虑采用类似杭州交警部门的规制方法,至少可以削减相当部分的“借本消分”。

(二)依靠科技手段确认违章当事人

有专家指出,根治“借本消分”的关键在于科技手段的技术提升。随着影像技术的提升,通过违章影像来确认违章当事人,就可以完全可以实现“谁违章谁扣分”,这样才能真正触动违章当事人的利益,才能消除“借本消分”现象。应该说,科技手段对解决包括法律难题在内的社会问题,是值得依赖的,不可否认,这是我们应该争取的一种治理途径。但是科技手段的技术提升和推广,需要足够的时间成本和经济成本,我们不能单单指望它。

(三)建立个人诚信系统

交通违章记分制度是从西方发达国家引进来的,从我国实行的情况来看,也是起到了相当作用的。如果没有起到作用,为什么违章当事人要想尽办法逃避呢?之所以出现“借本消分”现象,张柱庭先生(新《交通法》起草人之一)曾说,记分制度到我们国家后,就被改造了,“洋经”被念歪了。“记分”在西方发达国家被称为“判点”,违章驾驶员的记分将被记入他的个人信息数据库,作为“个人诚信系统”的一部分,并被公开出来供所有人查询,这就会影响到他的包括保险费用和银行信贷等在内的个人权益的实现。而我们国家缺乏配套的社会制度,因此,张柱庭先生认为,目前只有像西方发达国家那样,通过建立个人诚信系统,才能解决代扣分问题,不过要全盘解决的话,那动静就大了。

对于张柱庭先生的观点,也有专业人士反驳说,那12分就像是紧缺物资,有紧缺就会有黑市,很难避免。即使建立起个人诚信体系,只要有人出钱,还是会有人卖分。而且这样会把分数的地位拉得更高,价格也会攀升,适得其反了。当然,不可否认法律的十字架上永远都有“经济人”的身影,但法律不应该不遗余力地追求极端的社会价值。

笔者以为,个人诚信系统的威慑力是不可置否的,但就我们国家的社会制度环境的条件来看,不是指日可待的事。

四、“借本消分”的法律规制思想及办法

通过以上分析可知,由于法律规制的缺陷和科技手段的局限,使违章驾驶员有空可钻;由于供求双方的交易可行性较强,而使“借本消分”愈演愈烈。要有效扼止这种现象,其治本之策还在于完善法律规制。但目前仍然缺乏有效的规制办法,对此,笔者拟谈谈个人的想法。

(一)规制思想

其一,规制供分者。从“借本消分”的滋生机理分析可知,其结症在于供分者无损或者说损失很小,因此,规制的思想就是要让供分者有损,也就是要设计供分有损机制,提高供分者的借本成本,让其借本不利已。只要能够做到这一点,不管记谁的分都会付出较大的代价,供分就没有利益可图,自然就不会供分了。这样一来,就没必要查验接受处罚的人是否是违章当事人,甚至也没有必要一定要通过科技手段来确认违章驾驶员(确认成本很高)。当然,即使这样,也不可能完全消除“借本消分”的存在,但能够极大程度地压缩其存在的空间。

其二,规制买分者。从“借本消分”的滋生机理分析还可以看出,现在的处理机制对买分者没有威慑力,所以才会肆无忌惮地借本。其实,我们可以变换一下思路,虽然目前对违章当事人缺乏直接的确认措施,但我们可以寻找间接的约束措施。表面看来,买分者是驾驶员,但实质上大部分买分者本身也是车主,所以,只要能够确认违章车辆,并对其车主和车辆的通行采取一定的处罚措施,就可以起到间接约束驾车者的作用。更何况,目前的电子违章记录本身就是通过监测车辆来实现的,这种想法现在就能实现。而且这种规制思想,对私车、公车都管用。对私车而言,既可以约束车主本人的驾驶行为,还可以通过车主约束借车者的驾驶行为。对公车而言,可以通过单位来约束司机的驾驶行为。

(二)规制办法

以上规制思想,笔者以为,可以通过以下办法具体实施。

1.对驾驶员的规制

办法一:取消记分周期,累积记分,按积分值进行相关处罚。处罚种类可以考虑:递增罚款额度;递增暂扣证期限;递增行政拘留期限;递减审证周期;递减持证年限;永久吊销驾驶证。以记分值每增12分而递增处罚等级,同时将罚款额度、暂扣证期限、行政拘留期限、审证周期、持证年限等也划分为相应的等级,与累积记分值相对应进行处罚。此规制仅针对驾驶证累积记分值,与原有的交通处罚规定不冲突,分别执行。

办法二:对出租车、客运车、货运车等营运车,将车和驾驶员进行捆绑,对应登记,违章后直接对相关驾驶员进行记分处罚,如信息有变动,车主或驾驶员应主动申请更改,否则后果自负。

办法三:违章处罚不得代理,受罚者本人亲自到场接受处罚,以增加违章当事人的违法成本。

以上办法内容可通过修改《中华人民共和国道路交通安全法》《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《机动车驾驶员交通违章记分办法》等法律法规来实现。

2.对车主的规制

据上述对买分者的规制思想来看,只要能够约束车主,就能消除或者大大削减买分者。基于这一思想,我们可以以违章车辆的行驶证为载体对车主进行处罚,将权益损失转移给车主,让车主来约束自己和借用车者的驾驶行为。对此,我们可以借鉴德国的做法,德国的做法是将车辆行驶证和驾驶照捆绑,不管是谁驾驶这辆车,只要是车辆出了事,那么就由车主负责,这样不仅可以避免随意借车,还直接遏制了代记分的情形。但是,这种做法在我国有一定的局限性,如,有车无驾驶证怎么办?如果处理不好,就会出现法律漏洞,让法规流于形式。另外,如果把责任全部归于车主也不太合理(至少会增加车主的社会交际成本)。所以,我国不能照搬这种做法,但可以借鉴德国对车主进行处罚的逻辑。笔者认为,可以考虑“双罚制”,即在前述对驾驶证实行无周期累积记分处罚制的基础上,对车辆行驶证同样实行无周期累积记分处罚制。这样一来,不管是私车,还是公车,车主都会积极履行约束用车者驾驶行为的义务,进而驾驶员就会受到双重(本人和车主)的约束。

目前,我国的交通法规对车主约束力度较小。如果能通过行驶证对其车辆违章实行无周期累积记分处罚制,势必产生与驾驶证同样的效果,其记分办法和处罚种类也可比照驾驶证实行。

参考文献

[1]Ⅰ例:2008年12月14日,成都男子孙伟铭醉酒、超速驾车连撞四车,造成4人死亡1人重伤。Ⅱ例:2009年1月21日,在310国道上,张彦青驾驶的两轮摩托车与王丰勤驾驶的轿车发生轻微事故,双方分别叫来朋友共十余人在事故现场协商处理。1小时后,王卫斌醉酒后驾驶宝马轿车与停在超车道上的王丰勤的轿车及现场人员相撞,致6人当场死亡,王卫斌等7人受伤。Ⅲ例:2009年6月30日晚8点20分,南京男子张明宝,醉酒驾驶一辆黑色别克轿车在南京江宁区金盛路上1400米的路段里连撞9人,造成5人死亡4人受伤,其中1名死者为怀孕六七个月的孕妇。Ⅳ例:2009年9月14日15时8分许,肇事司机钱进醉酒驾驶小型汽车在沈阳市铁西新区沈辽路先后与骑行电动自行车的周春华、骑自行车的李德顺、李月春、隋明汉,以及高春山驾驶的出租车相撞,造成1人死亡3人受伤。

[2]数据来源:中央人民政府网页

(http://www.mps.gov.cn/n16/n85753/n85870/1970695.html)。

[3]数据来源:公安部交管局网页

(http://www.gov.cn/gzdt/2009-10/10/content_1435612.htm)。

[4]数据来源:人民网四川汶川地震抗震救灾网页

(http://www.512gov.cn/GB/123057/8107719.html)。

[5]数据来源:国务院发展研究中心信息网

(Http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId=2000695&leafId=3035)