上海市住房保障体系建设及发展思路

李 云 谢 淼

[摘 要]回顾上海住房保障体系建设过程,虽然目前建立起了一个比较完整住房保障框架体系,取得了不少成绩,但在实施建设过程中,仍然存在许多值得探讨和研究的问题。

[关键词]住房保障 保障体系 廉租房 住房公积金

作者简介:李云、谢淼,上海大学管理学院管理科学与工程专业硕士研究生。

经过近二十年的建设与发展,上海住房保障体系在解决中低收入家庭住房,促进上海房地产业迅速发展等方面发挥了重要作用。而城市化趋势的不可逆转、城市人口变化的新特征以及上海国际化大都市的建设,使得上海住房保障的范围将会不断扩大,住房保障问题也将更加突出。

一、上海住房保障体系现状

目前,上海市与保障性住房相关的政策主要有五个方面:即住房公积金、廉租房、配套商品房、公房租赁和旧房整治、购房补贴。

上海住房公积金在全国属于首创,归集、提取、贷款、支持住房消费等各项指标均居全国前列。被证明是解决上海住房问题行之有效的一项举措,它推进了上海住房制度改革的成功实施。至2005年底,全市累计归集住房公积金和补充住房公积金1077.38亿元,缴存住房公积金职工318.34万人,占职工人数的94.83%。

2000 年,《上海市城镇廉租住房试行办法》的出台,标志着上海成为全国首个实施廉租房制度的城市;2001 年,出台了《上海市城镇廉租住房实施意见(试行)》;2003 年,出台了《关于进一步扩大廉租住房受益面的实施意见》。通过这些文件,上海市基本建立起廉租房制度。作为住房保障体系中最基础的部分,廉租住房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则,形成了稳定的保障性租赁房源的多元化筹措机制。

实施公有住房低租金和减免政策,受益家庭约80万户,其中约5.5万户还享受了租金减免政策。推进以危棚简屋为重点的旧区改造和旧住房综合改造,90年代以来累计受益家庭约120多万户,还通过旧小区“平改坡”改造、旧住房整治、成套改造等多种途径,改善了市民居住质量和居住环境。推进配套商品房建设,向市重大工程、重点旧区改造的动迁家庭等符合条件的对象提供房源。

实施中低收入家庭购房贷款贴息政策。上海市规定,在2003年6月1日至2008年5月31日期间,使用本市住房商业性贷款、住房公积金贷款或住房组合贷款方式购买本市一套自住中低价商品住宅(包括二手房),并按规定向本市财税机关申报个人收入且作出诚信承诺的本市城镇中低收入居民家庭。

二、当前上海住房保障体系建设面临的问题

(一)保障性住房的相关法律建设滞后

我国至今没有一部完整了关于保障居民居住权的法律、法规,只有建设部、财政部及地方各级政府的规范性文件按照各部门的相关职责作出了有关规定。从上海来看,由于缺乏上位法的依据,至今也没有形成一部完整的关于住房保障的地方性法规,这与当前全社会对中低收入群体住房保障问题的热切关注,大力建设住房保障体系的目标是不相适应的。

(二)住房保障供应体系不健全

2005年,为了让上海普通市民家庭、特别是中低收入家庭和住房困难的家庭也享受到上海经济发展、特别是房地产发展的一些成果,上海扩大建设1000万平方米配套商品住房,新增加建设1000万平方米中低价普通商品住房,制定《上海市配套商品房和中低价普通商品房管理试行办法》,但由于缺少实施细则,可操作性差,再加上一些中低价普通商品房基地的市政公建配套极其薄弱,造成交付使用的政策性中低价位商品住房入住率很低,进展不尽如实际需要。

(三)住房保障金融体系不发达

目前,上海住房公积金管理中心承担住房政策性金融功能,但是它难以实质性承担最后贷款风险。由于住房公积金个人购房贷款期限长、潜在风险大,上海市公积金管理中心又是没有独立法人财产的事业单位,难以实质性承担最后贷款风险,因此,上海积极探索,通过另外建立并行的上海市住房置业担保公司,构筑住房公积金个人购房贷款风险管理新机制。除此以外,上海还没有直接面向中低收入家庭发放低息或无息贷款的、能起住房保障作用的金融机构。

(四)住房保障制度覆盖面较小

一是住房保障制度覆盖面较小。以廉租房为例,目前上海廉租房政策的覆盖面与社会客观需要相比仍然较小,受益面还限于“双低”家庭,2005年底上海的城镇总人口为1360.26万人,按户均2.7人计算,共计503.8万户,而享受廉租房的家庭(21460户)仅占全市城镇总户数的0.5%,而发达国家一般是10%左右。二是在廉租房和普通商品房之间,客观存在一个既够不着廉租房标准,又买不起普通商品房,同时也不是旧区改造或重大工程动迁的对象,这是一个住房保障制度的真空地带,配套商品房制度对此无能为力。三是住房保障制度仅覆盖城镇居民,尚未覆盖流动人口。

三、完善上海市住房保障体系的发展思路

(一)促进住房保障立法,完善相关管理制度

目前,我国关于住房保障的政策文件很多,但缺乏专门的住房保障法律,没有建立一个统一协调的住房保障运行体系,从而容易出现偏差。上海是我国市场经济发展速度较快的地区,更需要加强住房保障法规的立法建设,尽快制定出专门的住房保障法规,积极探索,从立法上规定住房保障的对象、标准、方式、资金来源、实施机构、权限、相关责任等内容,通过建立健全有效的住房保障机制,以弥补房地产市场的功能缺陷。

(二)建立多层次的住房保障体系

城市的最低收入阶层,在家庭收入上处于社会的最底层,基本依靠政府发放的最低生活保障费维持基本生活,而社会低收入阶层的家庭人均收入也处于城市最低工资标准线之下,该两类人群的住房问题应由政府提供的廉租房予以解决,包括提供住房建设资金和对租金不足的补贴。由于目前住房保障政策覆盖不全面,在客观上形成了住房保障的盲点,即“夹心层”问题。对于这部分中低收入阶层,可以通过建设政策性限制产权房予以解决。外省市来沪工作人员即低收入流动人口的居住问题现阶段以用工单位直接提供或市场方式解决为主。

(三)建立稳定的住房保障资金来源

在以公共财政为基础建立专项基金、住房公积金的部分增值资金、直管公房出售后的部分净归集资金这3种住房保障的资金来源外,可从社会福利奖券的筹集中适当提取一定比例,专项用于住房保障需要,或者接受社会捐赠和通过其他渠道来筹集资金。充分发动和发挥全社会的力量,全方位、多渠道筹集资金,从而加快住房保障制度建设步伐。

参考文献

[1]上海近期出台保障性住房项目规划管理意见[J]住宅科技,2009,(1)

[2]李俊霖,住房公积金制度的缺陷与改革[J]北方经济,2008,(23)

[3]吴麟莉,施建刚,完善上海住房保障体系的建议[J]上海建设科技,2008,(6)

[4]董佳懋,上海,积极探索适应特大城市的住房保障体系[J]城乡建设,2006,(9)