《国防动员法》有望出台

钟坚

2009年4月20日，中国全国人大常委会开始就《国防动员法（草案）》进行首次审议，距该法被批准起草时间已间隔整整25年。

中共建政后，最早在1954年制定的《宪法》中，便写入了战时可发动国防动员的法律条款。但其后数次就国防动员进行专门立法的活动则显得跌宕颠簸，屡因“不合时宜”被否决搁置，这在中国立法史上堪称罕见。

梁光烈认为《国防动员法》对提升综合国力、维护国家安全和发展十分重要。

在跨越两个世纪、历经中共三任核心领导层后，《国防动员法》才得以进入议事日程，中国国防动员体系建设至此方驶入正轨。中国国防部部长梁光烈在40月20日的人大常委会上就《国防动员法》进行立法说明时称，制定一部具有中国特色的《国防动员法》，对于提升综合国力、维护国家安全和发展十分重要，“可有效提高国家平战转换能力_保障完成军队多样化军事任务，维护国家安全的需要”。

中国人大常委会的议事日程均是被安排于两个月一轮的例会之上，因此，《国防动员法》的首轮审议通过后，二审料会在本年度的6月进行。“审议法案一般必须要经过二审，如果二审审议通过的话，年底前可实施。”一位参与《国防动员法》起草的军方国防动员问题专家向《凤凰周刊》记者表示，按照中国的审议程序设置，《国防动员法》最多经历三审，倘若三审之后仍然未通过该部法律，那就代表着《国防动员法》“有可能进入下一审议周期”。

在经历25年漫长的等待之后，《国防动员法》的命运如何，现在仍无法知晓。

因改革开放而停滞

最初有关《国防动员法》的动议，实为当时中共战略所迫。

上个世纪80年代前后，邓小平提出国家重心转向以经济建设为中心的轨道，但之前一直施行的军事战略却没有作出相应调整，仍停留于毛泽东时代“早打仗，打大仗”的阶段。“1979年到1985年间，正是全军上下掀起军事动员准备的高潮期”，北京军事科学院军队建设部的一位专家称，彼时的中共军队首先建立了军队内部动员条例，但军队动员涉及很多需要地方配合的问题，于是，逐步建立国防战略准备制度的提议开始出现。

自1970年代末开始，中国军队陷入与越军的酣战之中，南北均遭受邻国的军事威胁。1980年代初期，中国军队内部的基本战争准备目标是动用“100万军队打一年”，军方为此进行估算，满足这一准备需要的武器装备消耗非常惊人，而相应的国防动员规模也相当巨大，由此，军方提出需要尽快立法的问题。

但时值中国大陆改革开放初期，商品经济开始浸润国人心扉，原有的计划体制发生重大改变。“高度集中的计划经济是最高效和最有利的国防动员机制，如果计划体制继续实行的话，中国所有战略物质都是国家所有，无所谓国防动员困难的问题，大家也不会主动提出立法。”军科院的专家称，客观上，改革开放体系的建立对中国国防动员带来了前所未有的考验。

1980年第五届全国人大三次会议上，中国军队的11名代表率先提出议案：成立研究和拟制由平时转入战时的方案和计划的组织机构问题。这项被列为第661号的议案，是人大代表首次对国防动员立法提案。但是直到1984年7月，国务院、中央军委才批准起草《国家战争动员条例》（后改名为《国防动员法》）。

《国防动员法》从动议到批准起草，历时四载，期间“因故停顿”，立法工作准备被束之高阁。

搁置十三年重推立法

《国防动员法》起草单位一——国家国防动员委员会综合办公室的一位负责人曾对大陆媒体称，1987年送审稿形成时，国防动员没有一个统管机构，在立法上存在技术障碍，这也是该法后来被“搁浅”的一个重要原因。

但该负责人称，1987年《国防动员法》被搁置其中最核心问题是被认为不合时宜。

“部分领导，当然是高级领导，譬如副总理一级的人物看到这个动议后认为，当时中国刚提出改革开放，转入以经济建设为中心，需要对外显示和平建设的姿态，这个时候立这样一部法，会引起国际社会不好的反响。”前述军科院的专家称。

1980年代的中国还没有专门的机构来支撑和维持《国防动员法》的起草。“当日，tAb就提出，通过立法先建立一个相应的机构”，这建议在8年后得以初步实现。1990年代初，当时主持起草《国防动员法》的国家计委国防司提出，应在国家层面成立一个相应机构，以便重新启动国防动员法立法程序。

1994年11月，中国成立主管国防动员工作的议事协调机构——家国防动员委员会，该机构在中共中央、国务院和中央军委领导下工作。该委员会的任务是实施国防动员，协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系等。

国家国防动员委员会主任由国务院总理兼任，副主任由国务院和中央军委领导兼任，其成员包括公安部、财政部、铁道部、民航总局等国家机关和军方三总部负责人。国家国动委下还设立了相应机构。

“国动委的成立是重启《国防动员法》的一个重要原因，因为它解决了国防立法的前提”，《国防动员法》起草小组有关负责人告诉《凤凰周刊》记者，到1995年前后，大陆各省均已建立起国防动员机构，在此之后，各军兵种的国动机构也随之建立。

在争议被搁置13年以后，《国防动员法》的起草工作终于进入第二阶段。1998年12月，经中央批准，全国人大将《国防动员法》列入九届全国人大常委会立法规划。2000年8月，国家国防动员委员会批准成立《国防动员法》起草领导小组，此后，《国防动员法》起草班子正式组成。在广泛调研的基础上，自2001年1月起，《国防动员法》起草工作全面展开。

《国防动员法》实际是在2005年底便已经完成了起草工作。“2005年以后主要是协调各方作多次的细节调整和修改。”一位《国防动员法》起草组的成员称，在《国防动员法》的协调修正过程中，好多单位就是不签字，“配合得不是很顺利”。

在和平时期，似乎很少有机会见到貌似庞大的国动委机构“发挥能量”。因为没有法律的支持和相应顺畅的体制，一些地方的国防动员机构更像是一个空壳。大陆某省一位在国动委任职的军官抱怨称，地方上很多单位并不买国动委的账，“很多人都不知道我们是干什么的”。

建立国家安全体系框架

姗姗来迟的《国防动员法（草案）》被高层人士赋予更多的积极意义。1997年中国颁行《国防法》，2005年又出台《反国家分裂法》，二年后制定的《突发事件应对法》，又授权解放军、武警和民兵“参加突发事件的应急救援和处置工作”。

大陆一位学者认为，作为《反国家分裂法》的补充，一旦《国防动员法》审议通过并颁行，中国国防安全法制体系将臻于齐备，“国防安全法制体系建设将由此迈上新台阶”。

根据各国通行的国防安全规制，一国若进入国防动员阶段，通常表明该国与他国已进入战争状态或战争准备状态。而国防动员则代表着国家所受安全威胁的等级，征集全部或若干资源应对战争，譬如民用车辆、船只、物资等，国防动员开始后，有关机构也可指令民营制造企业转入战时物资生产。这样的征集带有明显的“强制”性。

负责起草法案的国家国防动员委员会综合办公室主任、总参动员部部长白自兴，日前对《中国国防报》形容该法是“一部平战结合的《国防法》”。该报称，随着中国经济社会转型加快，军事斗争准备的深入和保障军队完成多样化军事任务的增多，国防动员建设也面临一些新情况新问题，而做好战争动员准备对现代战争的结局至关重要。

梁光烈则将《国防动员法》的三大功能具体描述为：在和平时期协调国防与经济建设的发展;在紧急时期能应付突发事件;在战争时期则动员社会资源保障军队作战。

2000年后，《国防动员法》二次重启所涉及的起草单位有着庞大阵容，除去国家国动委成员单位均抽调专人参与之外，中共军队的智囊机构军事科学院相关专家，亦受国家国动委委托承担《国防动员法》的具体起草工作。

一部法律横跨两个世纪，经历中共三代领导核心，足以显示“这确实是中国一部重要的法律”。大陆《国防动员法》起草组专家表示，该法经历的艰难曲折，反映了不同时期中国内在政治形势变化的需要，虽然法律的制定与经济基础没有直接的关系，但从目前条件来说，经济基础有利于国防动员，换言之，“如今是中国动员基础或者动员建设条件最好的时期”。

中国的经济现状，为建立现代动员制度提供了良好的物质基础条件。“现代的国防动员，不以物质基础为转移，但是当国家达到一定的物质基础以后，能建立一个什么样的制度，这其中的差别，非常巨大。”《国防动员法》起草组的专家称。

编辑 陈磊 美编 黄静