浅论我国行政公益诉讼制度的必要性及构建

邓 宁

摘要对于我国是否应该建立行政公益诉讼制度,主流的观点认为创设是我国实践的迫切需要。本文主要从建立我国行政公益诉讼制度的必要性着手,对我国行政诉讼制度的缺失及保障进行分析。

关键词行政公益诉讼制度构建

中图分类号:D63文献标识码:A

随着我国民主与法制的建设,公民法律意识逐渐提高,对政府的依法行政期望越来越高,于是就无法容忍损害社会公共利益的行政行为。环境污染事件、土地资源的不合理利用、违规建设、国有资产流失等,有识之士开始关注并积极寻找救济途径。公共利益是社会整体利益,并与个体利益密切相关,但按照现行法律尤其是《行政诉讼法》的规定,保护公共利益的诉讼主体受严格限制,只有利害关系人可以提起行政公益诉讼。在社会理念日益深入的形势下,如何构建相应的合理的制度规范是摆在面前的重要问题。本文拟对行政公益诉讼制度作浅略分析与思考。

1 建立我国行政公益诉讼制度的必要性

1.1是实现“依法治国”的需要

近年来,随着世界民主法治进程的加速,公民的参政意识、对国家机关的监督意识逐渐增强,人民越来越清楚地认识到,在公民权利和国家权力的关系上,公民权利永远是第一性的。公民权利是源,国家权力来源于公民权利并为其服务。即就国家权力的实质和根源而言,它本质(人民主权)是来自人民的权力“人民是一切的唯一源泉”和“原始权威”。具体而言是由公民行使公民权利(通过人民代表代表大会组织和产生各类国家机关并依法赋予其权力,从而使人民的权力上升为国家权力),所以国家权力的产生和运行的最终目的也是为了保障和实现公民的权利和人民的利益,增进公众的福利。

1.2是弥补我国行政管理的需要

当今社会,社会事务日益繁多,政府的公共事务也日趋复杂,这使得政府的管理不可能做到面面俱到,难免有遗漏之处。为保证国家对社会生活的管理目标得以实现,借助公民、团体、组织的力量来补充国家力量的不足就显得很有必要,这也是一种趋势。当今社会中介组织日趋发达,政府将越来越多的公共事务交由中介组织来完成,这在一定意义上可以说国家将维护公共利益的责任部分转移给了社会组织、个人和团体。

1.3加强行政监督以私权利对抗公权力的需要

虽然经过十几年的努力,我国对行政权力的监督机构已有了很多,纪检、监察、人大、审计、法院都拥有对行政权力进行监督的权利,而且还有新闻媒体和群众监督的形式。但是这些监督形式在许多实际工作中的监督效果却不尽人意,有的甚至流于形式。

人大对于政府的监督只限于听取和审议政府工作报告、制定地方法规、行使任免权、开展代表评议、质询等,但是对于政府侵犯公共利益的行为,没有严格的监督程序和方法、缺乏力度。而审计、监察都是政府职能部门,这两种监督形式都存在很大的局限性。而新闻监督更是谨小慎微、力量有限,虽然能一时引起群众的共鸣,但不能真正解决问题。而群众监督制度更是残缺不全,目前只有信访制度。因此,要想追究行政机关侵犯公共利益的法律责任、监督行政权力的依法行使,行政公益诉讼是一种十分有效的手段。也只有允许公民、相关组织享有原告资格,才能以私权利对抗公权力,更好地维护公共利益。

2 我国行政公益诉讼制度的缺失

现代意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体、个人,根据法律的授权,对侵犯国家、社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。目的的公益性、主体的广泛性、影响的前瞻性和双方的失衡性是其主要特征。出于种种原因,当前我国建立行政公益诉讼尚存在一些缺失之处。

首先,立法比较缺乏。虽然我国《宪法》和法律赋予公民享有民主监督的权利,但大多比较原则、抽象,不具有可操作性;我国现行《行政诉讼法》及相关司法解释也未对行政公益诉讼作出明确规定,导致了公民提起行政公益诉讼的障碍和困难。我国行政公益诉讼制度至今仍未确立,但现实生活中不时出现的国有资产流失、环境污染破坏、政策性价格垄断等问题,严重危害着人民群众的日常生活,侵害了国家和社会公共利益。

其次,适用范围偏窄。我国《行政诉讼法》第二条确定了行政诉讼的原告范畴,第十三条则列举了司法实践中的常见情形。上述条文确立了我国行政诉讼原告资格标准是利害关系理论,排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体。应当说,行政公益诉讼在我国的适用范围过窄,大量的公共利益和分散利益受损案件无法进入诉讼程序,仅是通过行政渠道予以解决。

第三,实践不够成熟。国外,无论是英美法系还是大陆法系,其法治发达国家均建立了适合各自国情的行政公益诉讼制度,而在国内,各地虽已有审理相关案例的司法实践,但大多因原告主体不适格而被驳回起诉,无果而终。

3 行政公益诉讼的保障制度

行政公益诉讼的保障,强调的是两个方面的内容,一方面是要保障行政公益诉讼效益,即防止滥诉,有效地利用行政和司法资源,保障行政公益诉讼目的的实现。另一方面要保障诉权的实现。从理论上说,检察机关作为行政公诉机关,能够及时有效地维护国家利益和社会公共利益,但实际上这种理论与社会现实之间是存在差异的。而公民和社会团体的行政诉讼意识本身就非常薄弱并存在障碍,在这种情况下,强调公民和社会团体去为公共利益提起行政诉讼也存在诸多困难。因此,需要采取措施保障诉权能够得以实现。为此,需要从以下几个方面为行政公益诉讼提供保障。

3.1费用承担方式的改进

一般公益性案件牵涉面较大,加之在一些新型案件中,动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用,所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。所以笔者认为行政公益诉讼的诉讼费用负担可坚持以下做法,即检察院提起的行政公益诉讼,如果要承担必要的诉讼费用的,由国库支付;公民和社会团体提起的行政公益诉讼而败诉的,其具体诉讼费用可通过两种方式转嫁:实行诉讼保险制度和成立行政公益诉讼基金。这既有利于支持鼓励提起行政公益诉讼,又能在一定程度上防止滥诉。

3.2诉讼时效的规定

公益诉讼是出于保护国家利益和社会公共利益,使违法行为在任何时候均能受到法律追究。因此,公益诉讼应当比照《民法通则》的相关规定,不受诉讼时效期间的限制。

3.3胜诉原告的奖励

为了惩恶扬善,我国现行的法律法规中对违法行为揭发、检举有功的单位和个人给予奖励。在公益诉讼中,原告要承担举证责任、诉讼费用,要为诉讼花费大量的时间、精力和金钱。无论其目的如何,此类诉讼在客观上都有“公益诉讼”的色彩。然而任何具有积极意义的事物,如果不能普遍地存在,其价值和意义将十分有限。“公益诉讼”赔本赚吆喝的模式,对更多民众通过“公益诉讼”方式维护公共利益的积极性,是个抑制。因此,对原告这种惩恶扬善的诉讼行为,保护国家和公共利益的行为以奖励,一方面是对原告付出的弥补;另一方面,有利于鼓励更多的人监督行政行为,维护社会公益,有利于更多的公民加入到法律监督的领域。

4结论

行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面,对普通公民来说还是很陌生,行政法学界也未对其表现出足够的重视,这也从一个侧面反映出我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。但是,没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的,没有行政公益诉讼制度,国家和社会公共利益就不能得到彻底和有效的保障。因此,建立行政公益诉讼制度,是我国建立健全行政诉讼制度的必然趋势。