公共物品供给引入市场机制的理论探讨

高 尚 孙 悦

摘 要 在我国公共物品供给中处于垄断地位的纯政府型供给模式由于其垄断产生的低质量和低效率,加之政府本身的内部性因素,使得公共物品供给的市场化改革势在必行。本文通过对公共物品供给引入市场机制可能成效的分析和预期,提出市场化改革的具体方向与措施。

关键词 公共物品 市场机制 探讨

中图分类号:F123文献标识码:A

相较于私人物品,公共物品鉴于其广泛的正外部性,在整个国家的经济和社会生活中发挥着重要的作用。它在相当程度上决定了经济社会能否正常运行和经济资源的流动与配置的效率,特别是在公民社会高速发展的今天,涉及到公民切身利益的公共物品愈发多元化和差别化,这种更具柔性的消费需求客观上推动了公共物品供给方式的改革。

到目前为止,受学界广泛认同的公共物品供给方式主要集中在纯政府型供给模式、私人供给模式和第三部门模式三种,其中,纯政府型供给模式在我国公共物品供给中处于垄断地位。这与我国的政治、经济与社会生活由政府主导的独特的发展历史基础是分不开的;同时,市场失灵和“守夜人”学说也为政府对公共物品供给的垄断提供了理论上的基础。但是,在完全依靠政府供给公共物品的过程中,纯政府型供给模式的弊端也逐渐凸显出来;随着市场化进程的发展与市场经济体制的不断完善,公共物品引入市场机制的改革也呼之欲出,势在必行。

一、纯政府型公共物品供给模式的缺陷分析

对纯政府型模式的批评源于公共物品供给实践中政府失效现象的出现。简单地说,受主客观因素的制约,政府失效主要存在三种表现形式:一是政府行为不能达到预期目标;二是政府行为的效率和质量偏低;三是政府行为带来负的外部效应。三者在纯政府型的公共物品供给模式中都有不同程度的体现。

(一)真实信息缺失导致纯政府型公共物品供给的低效率。

公共物品兼备消费非排他性和受益非竞争性的特征决定了对供给的效率调整手段不同于私人物品。在完全开放的私人物品市场中,需求与供给的互相作用使边际成本等于边际收益,是调整供给量的天然有效工具。而在公共物品市场上,消费者对公共物品的需求程度却只能通过其社会偏好体现。

现实的情况是,一方面,由于搭便车意愿的广泛存在,消费者人为降低了自己对公共物品的偏好;另一方面,即使消费者愿意如实地表达偏好,能够及时并完整地采集所有消费者偏好的信息处理机制也不成立。所以作为公共物品的提供者,政府无法了解消费者对公共物品的真实偏好,也就无从确定符合社会资源最佳配置的公共物品供应量以组织供给。这就导致了纯政府型供给模式的低效率,即或过剩,或不足,呈现公共物品供给的低效态势。

(二)缺乏竞争的垄断导致纯政府型公共物品供给的低质量。

政府对公共物品供给的垄断从生产环节开始,在公共物品市场上,政府首先扮演了工厂的角色,成为唯一的生产者;其次是销售环节,在这里政府不仅是对销售权更是对购买权进行垄断,它通过税收的方式销售,使公共物品消费者的购买行为别无选择又不可拒绝;最后生产和销售垄断又直接导致了价格的垄断,并同时伴随有信息和话语权的垄断。

没有竞争者的垄断地位使政府自身在供给公共物品的过程中缺乏提高质量、降低价格的动力,而消费者由于对生产公共物品成本信息的不完全掌握,其对政府缺少足够的监督力量和充足的质询理由。缺少内在动力、缺乏外在约束使纯政府供给的公共物品质量难以提高。

(三)政府人员与机构在公共物品供给中表现出内在性。

政府机构并不是完全为公共利益而存在的,它作为一个存在自身利益的共同体,具有“私人性质”的内在目标;而政府官员作为理性的经济人,也同样都有追求自身利益最大化的内在动机。这些目标和动机都影响着政府在供给公共物品过程中的实际行为,这就是所谓的“内在性”。

“内在性”可以体现在政府机构和人员的贪污、腐败、滥权、寻租、行政不作为、预算最大化等具体行为上。在公共物品的供给工作中,权力的集中和垄断加之内在性的作用,我们可以说,纵观整个20世纪,没有一个政府不存在或已解决了这个问题。

(四)政府本身的行为在公共物品供给中衍生出副外部性。

政府参与公共物品的供给是为纠正副外部性,但同时,政府本身的行为却可能引发新的副外部性。这些新的副外部性并不会在其生产者——政府身上体现出来,但公共物品的消费者和整个社会却会因此受到损害。由于外部性难以预料的特点,政府很难对此作出事前预防和及时纠正。

综上,纯政府型公共物品供给模式,从机制的角度看,真实信息的缺失和有效竞争的缺乏使其效率和质量较为低下;从人的角度看,内在性的阻碍使公共物品的实际供给受到影响;从规律的角度看,政府供给行为的外部性无法避免。所以,引入市场机制,进行公共物品供给市场化改革势在必行。

二、公共物品供给引入市场机制可能的成效

结合市场经济的特点,可以预见,公共物品供给的市场化改革将给整个国家生活的各个方面带来深入的、多元的、全方位的影响。从理论上来说,这场改革将至少在以下四个方面发挥具体作用。(如下表)

三、公共物品供给引入市场机制的可行方式

纯政府型公共物品供给模式理论上的缺陷和实践中的不足,即无法提供高效率、高质量的公共物品,无法避免政府人员与机构内在性和负外部性,又亟需供给引人市场机制的相关改革与突破。但鉴于公共物品的特殊属性,我们又无法完全依靠市场对公共物品进行安全有效的配置和供给。那么,解决公共物品供给市场和政府双失灵困境的可能的最优方式即是,在政府主导供给的框架下,针对不同类别公共物品的主要特点,区别程度和范围地引进市场机制,使二者共同作用,有效、可行地完善公共物品供给模式。

(一)纯公共物品供给引入市场机制。

纯公共物品指的是同时具有明显的非排他性和非竞争性的物品。它不能直接购买,只能通过纳税的形式间接完成交易,消费与成本无关;并且消费者对消费与否和消费质量没有选择权。针对纯公共物品的特点,可以将其进一步分为两类区别对待。

1、具有特殊意义的纯公共物品。

这类物品主要指政府的各种法律与政策,特别集中在规范和调节经济、就业、收入再分配等事务方面。它们一旦通过并确定,就有很强的稳定性、持续性、强制性和规模效应。在此类公共物品的供给中政府仍然应居于主导地位,引入市场机制可以通过间接的、市场化的调控手段实现宏观经济目标。例如变直接的指令性计划为间接的宏观产业政策,变直接向市场投放货币为向商业银行买卖债券等。

2、一般意义上的公共物品。

这类物品主要指政府面向全民的必要服务,包括国防、环保、治安管理等服务。它们纯政府供给的规模效应也很突出,但同时,其中包含的可收费物品在生产中由于垄断倾向于高成本低质量。解决此类公共物品供给困境的方式是:一方面要局部引进市场机制,将生产中的某一环节通过委托授权的方式交给市场,政府在此过程中发挥监管和检验的作用,例如外交上加大非官方公益组织的影响,监狱的合同外包;另一方面要通过制度设计在一定程度上改变物品的属性,例如设计排污权和资源利用权的交易来保障环保服务。

(二)准公共物品供给引入市场机制。

除纯公共物品物品之外的所有公共物品都可以归于此类,准公共物品供给是引入市场机制改革的重点。由于数量和种类的繁多,不同的准公共物品仍体现出有差异的特点。我们基于其生产供给中资源利用权和资源利用意愿的程度不同,将其简要地分为自然垄断型和有益品型。

1、自然垄断型。

自然垄断型公共物品的一个最突出的特点就是它消费可排他性与受益非竞争性的并存,并且这种并存是存在饱和点的。自然垄断型公共物品的初始投资巨大,但边际成本往往小于平均成本,容易形成基于资源独占而导致的自然垄断。其典型代表包括交通、电力、电信、传媒等产品。

政府和市场均有能力提供自然垄断型公共物品,但鉴于政府的垄断生产导致效率、质量低下的可能性,用者付费、特许经营和补助等市场机制的引入可进一步促进竞争并扩大消费者的选择权,以提高其供给的水平。在政府强制力进行管制的前提下进行市场化改革,即私人企业按管制规模生产和销售、消费者按管制价格购买和消费。

2、有益品型。

有益品实质上是一种私人物品,但它广泛的正外部性和相对较高的价格决定了它的消费需求和市场提供在个人消费行为没有得到正向激励的条件下总是趋于不足的状态。比如基础教育和医疗保健等。政府可以强制供给,但其垄断生产的成本过高。针对此类物品,我们可以通过合同外包、内部市场和凭单等形式引入市场机制,政府退到后台,让市场发挥主要作用。

鉴于公共物品纯政府供给模式的低效率和低质量,以及市场机制本身在供给公共物品中的独特优势,我们应切实改革公共物品的供给体制,使之有选择地市场化,即在政府进行必要管制和疏导的条件下,将那些由市场供应更有效率的公共物品交给市场,引入市场机制的作用提高效率和质量。

(作者:吉林大学行政学院行政管理专业2007级本科生)

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