浅析农村生态环境保护法律制度建设

樊 琼

搞 要 近年来,在人口不断增加和经济大规模展开的双重压力下,我国农村生态环境的恶化日益严重。农村的生态环境问题已经成为当代中国面临的主要社会问题之一。阐明现行农村生态环境保护法律制度建设的障碍,进一步完善我国农村生态环境保护的法律制度有利于更好地保护好农村生态环境。

关键词 农村 生态环境 法律制度

中图分类号:D922.2文献标识码:A

党中央明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳步地加以推进”。保护好农村生态环境是社会主义新农村建设的一个重要内容,农村生态环境问题直接影响到新农村的建设,影响到全面小康社会的建设,影响到中国整个现代化建设的步伐。要从根本上解决农村生态环境问题,就必须按照依法治国的基本方略,在推进新农村建设过程中,把法制建设和农村生态环境保护结合起来,为保护农村生态环境提供有力的法制保障,确保社会主义新农村的可持续发展。

一、农村生态环境恶化的主要原因

近年来,我国农村生态环境恶化日益严重。究其原因,主要表现为以下几个方面:第一,农村和城镇生活污染。农村和城镇居民因日常生活而产生的未经处理的生活污水、垃圾随意弃置,直接影响环境卫生,造成环境恶化。第二,乡镇工业造成的环境污染。据2000年全国环境统计公报显示,我国乡镇工业废水排放量达4.11?09t,化学需氧量排放总量2.54?06t,废气排放量约4.63?06t。目前,乡镇工业造成的污染已经成为农村生态环境恶化的主要因素之一。第三,农药、化肥、农膜污染。我国化肥年使用量占世界化肥施用总量的35%,平均用量达400 kg/hm2,是发达国家化肥安全施用上限(225 kg/hm2)的2倍;农药使用量达30多万t(原药量),除30%~40%被作物吸收外,大部分多余的药液进入了水体和土壤及农产品中;每年有上百万吨的农膜投放到农田,且其使用量还在逐年增加,2003年农膜用量已达159.2万t,比2002年增长了3.44个百分点。第四,养殖业污染。因畜禽养殖及水产养殖而产生的畜禽粪便、污水等所造成的环境污染比居民生活产生的污染更为严重,往往很大程度地超出了环境容量。

二、农村生态环境法律保护现状

我国已颁布了9部环保法律,50多项行政法规,200多件行政规章和规范性文件,500多项环境标准。有关防治环境污染的法律如《中华人民共和国大气污染防治法》等;有关自然资源法律如《中华人民共和国森林法》等;有关防治生态破坏和自然灾害的法律如《中华人民共和国水土保持法》等;有关城乡建设和区域开发整治的法律如《中华人民共和国城市规划法》等;有国务院制定的环保行政法规如《自然保护区条例》等;有国家环境保护行政主管部门制定的环保行政规章如《排放污染物中报登记管理规定》等;有国家环境保护局颁布的各类国家环境标准如《环境空气质量标准》等。除了这些专门法律法规以外,刑法增加了“破坏环境资源保护罪”专节,增加了“破坏环境资源保护读职罪”的规定。同时,我国制定了一系列与生态园区、生态社区建设有关的规划、计划,如《全国造林绿化规划纲要》等;另外,我国已经签订、参加了30多项与环境保护有关的国际条约,先后与美国、朝鲜、加拿大等20多个国家签订了30多个双边环境协定或谅解备忘录,如《联合国生物多样性公约》等。我国已经制定并初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护的法律法规体系。

然而我国农村环保工作起步较晚,基础薄弱,尚未建立起完善的的法律法规体系。在某些方面立法仍是一片空白。如针对土壤的污染、化肥农药农膜的污染、禽畜的污染、乡镇企业的污染这些主要影响农村生态环境的污染还没有及时的立法。在环境执法和监督方面也是权责交错,没有通过法律的明确规定来确定具体的法律责任。我国农村环境保护法律还存在立法过于抽象不利实践操作、相对国际环保发展的趋势依然滞后等问题。

三、农村生态环境保护法律建设的主要障碍

(一) 农村法治总体水平低、社会主体法治意识淡薄。

由于农村相对而言具有人口多、文化程度较低、经济较落后等特点,至使其社会主体对于农村生态环境保护法律的认知不够,守法观念淡薄,对保护好其所生存的环境的重要性理解往往非常不够。在追求经济利益时对自然资源的索取缺乏概念,不惜违背自然生态规律和环境法律法规,常常以牺牲环境为代价换取更高的经济利益。

(二) 传统法律观念误区。

我国现行法律建立在传统的粗放式经济发展模式之上,将以体现当代人眼前利益为中心的“秩序、公平、自由”作为现行法律的价值取向。我国的《环境保护法》尚未明确将可持续发展战略作为环境与资源立法保护的指导思想,可持续发展强调人与自然的和谐,强调当代人要给后代人以发展空间,而现行环保法所强调的是当代人的发展及环境权利,而忽视了代际公平。

(三) 农村环境保护法律体系不健全。

我国的环境保护法特别是针对农村生态环境保护方面还存在一些立法方面的空白,如对农村环境造成重要污染的化肥农药农膜污染、养殖业污染等尚未有明确的立法。循环经济的立法还不完善。尚没有一部完整系统的农村生态环境保护法作为保护农村生态环境的法律依据。环境执法权责不明确,各部门在发生危害生态环境事件时缺乏明确确定法律责任的依据,同时也缺乏长效的法律监督机制。缺乏一个完善、系统的农村环境保护法律体系是保护我国农村环境的主要障碍。

四、农村生态环境保护法制建设的对策

(一) 完善农村生态环境保护立法。

1、加快完善农村循环经济法律法规。

我国循环经济还处于起步阶段,法律体系还不完善。已有的相关法律包括1995年颁布的《固体物质污染环境防治法》、《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等。而我国农村生态环境正面临乡镇企业、养殖业等各种日益严重的污染。要想处理好农民生活、生产的同时对农村生态环境造成的污染,保护好农村生态环境,更节约和高效的利用土地、水、电、气等各种资源是必由之路。积极推进农业废物综合利用,从源头上加强农村循环经济建设,完善农村循环经济法律法规是保护好农村生态环境的迫切需要。

2、加强地方环境立法。

因为历史、地域、人文环境的不同,对环境保护的要求也不尽相同。是以因地制宜强化地方环境与资源保护的立法,通过地方环境立法,将国家资源环境管理的原则和制度切实落实到各个地区,全面贯彻落实农村环保法律法规,才能更好的保护好农村生态环境,这也是建设好社会主义新农村的一项重要内容。

3、加快生态农业保护立法。

生态农业是一种投资少、能耗低、环境污染和生态破坏最小的农业生产经营方式,按照生态经济学原理和系统工程方法构建的农业生态系统,它具有能量多级利用和物质循环再生的生态系统主要功能,使太阳能的利用率、生物能的转化率和有机废弃物的再生率都有很大提高。然而在立法保护生态农业方面却还有很大不足,是以加快对生态农业保护立法,有利于更好的保护农村生态环境和农业发展。

4、完善环境补偿机制。

环境补偿机制是实现环境公平的根本途径,是区域环境一体化规划的根本保障,因此是农村生态环境保护的重要基础。部分城市企业所造成的污染、城市的固体废弃物以及城市生活垃圾等大量向农村地区、城乡结合部转移是我国农村生态环境恶化的重要原因之一。要改变这一现状,完善环境补偿机制非常重要。另外,区域环境一体化规划要求进行生态功能分区,生态功能分区的前提条件就是环境补偿机制。是以探索多种补偿形式,完善各级环境补偿机制极为重要。

5、完善我国公众参与环境保护法律制度。

由于我国公众参与环境保护机制尚未建立,这一方面导致了实践中环境纠纷、侵害的不断发生,另一方面也限制了公众有效获得环境诉讼救济。实践中,“在目前普遍地将环境纠纷诉讼简单区分为一般民诉、行诉或者刑诉并分别运用各自的程序规则的情况下,环境纠纷在诉讼中必将遭遇到尴尬,出现了许多在一般民事诉讼、行政诉讼中不可能出现的非正常现象”。由于环境权益的特殊性,环境立法采取了私法和公法双重保护机制,法律在赋予公民个人以环境权的同时,也赋予了环境行政机关对公民个人环境权益的处理决定权。然而没有建立完善的公益诉讼制度,必将导致公众的环境权益无法得到有效维护。公益诉讼是公众参与环保,实现真正参与的有效途径,建立公益诉讼可以发动社会团体、公众组织参与诉讼,不仅监督了司法、执法,也可以提高公众环境意识。

6、完善信息公开制度。

完善信息公开制度是消除信息不对称障碍的重要手段。信息不对称是农民参与政治经济社会事务的最大障碍,也是农民参与意识淡薄的重要原因之一。在法律上明确公民的知情权的前提下完善信息公开制度,有利于广大农民更清楚正确地认识到他们生活的环境状况,有利于提高农民的环保意识。

(二) 加强农村生态环境保护执法。

农村生态环境恶化的又一重要原因是守法成本高,违法成本低。部分地区地方保护主义严重,执法不严,难以有效遏制地方和部门为了自我利益无视生态环境的破坏, “一边治理,一边破坏,一方治理,多方破坏”的现象屡见不鲜。因此,加强环境执法显得尤为重要。农村环境管理范围大,现有力量很难实施有效的监管,为解决普遍存在的执法不力问题,我国政府环保部门可以根据国际标准化组织(I S O)制定的ISO14000环境管理系列标准,建立环境管理体系,引进先进的管理模式,采用更加规范和科学的环境管理手段和措施,规范环境行政管理,提高执法能力和执法水平。建立一个全国范围内的农村环境执法队伍,提高执法人员素质,注重环境人员政治素质和专业技术能力,以及良好职业道德。做好各级环保部门农村环境执法工作。在环境执法时做到依法执法、勇于执法、严格执法。此外,各级政府还应该学习和仿效国外先进的环境执法管理经验,走出一条适合我国农村生态环境执法管理之路。

农村生态环境保护的法律建设是一个复杂的系统工程。倡导环境文化与生态文明,这对建立环境民主法制,对构建环境友好型社会,对最终迈向社会主义和谐社会的意义非常重大。我们应该立足于我国农村环境保护的实践,借鉴国内外环境保护的先进经验和做法,不断探索和完善农村环境保护的法律机制,为社会主义新农村建设提供重要的法制保障。

(作者:中南林业科技大学硕士生)

参考文献:

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[2]孙永明,李国学,张夫道等.中国农业废弃物资源化现状与发展战略.

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[5]钟骏树.关于新农村建设中环境问题的法律思考.江西行政学院学报,2006,9(4).