法治视野下的城管体制

陆伟明

城管执法机构的主要执法权是《行政处罚法》第16条的规定，实施综合性的行政处罚权。但这种强制性、侵益性的行政行为不能不分时间、场合、对象地滥用。

提起城管，人们的脑海中立刻会浮现出这样的画面：一群身穿城管执法制服的人，蜂拥而上，不由分说地将街头商贩摆在地上的商品往执法卡车上一扔，绝尘而去。

自城管执法机构成立以来，全国各地诸如此类的城管野蛮执法、暴力执法的案件时有发生。在一些地方已经导致执法机构与人民群众矛盾激化，造成商贩、其他普通群众和城管执法人员死伤的恶性案件发生。有激进的观点甚至主张取消城管执法机构。在这种情况下，我们必须冷静地分析和思考我国为什么要建立城管体制、设立城管执法机构?它的存在有没有法律根据?在建设法治政府的目标前提，我们应该如何改革和完善城管体制?

城管体制：受命于危难之际

城管体制的产生有其特殊的历史背景。1978年改革开放伊始，大量农民进入城市。他们通过各种生产经营活动尝试在城市谋出路、求发展，流动摊贩是当时农民进城谋生的主要手段。他们走街串巷叫卖、兜售各种农产品或其他小商品。这在改革开放初期的计划经济条件下'为丰富和方便城市居民生活发挥了积极的作用。不过由于缺乏管理，摊贩经营时产生的垃圾随处放置，影响了市容和环境卫生。

为了解决城市环境卫生问题，20世纪80年代，全国各地开始了创建卫生城市的活动，一些城市开始成立我们现在所说的城管执法机构，比如1984年广西自治区南宁市成立了城市建设管理大队，简称城管大队。最初城管执法机构的主要工作是在街头巡逻，驱赶路边摊贩，同时还负责清理路面垃圾。

20世纪90年代，城市经济体制改革的推进速度加快，因国有企业的破产、兼并导致城市的失业、下岗人员大量增加。他们中的大多数人身无所长，生活窘迫，为了解决生计问题，不少人也加入城市流动摊贩的行列。随着这一队伍的迅速壮大，摊贩们的占道经营、缺斤少两、食品卫生、环境污染等问题越来越严重。

另外，我国社会经济文化的进一步发展，也使得行政部门的执法领域和事项逐渐拓宽、增加。工商、建设、规划、环境卫生等管理部门都成立了自己的行政执法队伍。在条块分割的管理体制，弊端逐渐显现，突出表现为职能交叉重叠、互相推诿，争权夺利，滋生官僚主义和腐败，“多头执法”、“重复处罚”、“突击执法”等现象严重。

为了解决这一问题，国务院根据《行政处罚法》的规定，开始在全国范围内成立专门、统一的行政执法机构——城市管理执法局(也有称城市管理综合行政执法局)。

1996年3月颁布的《行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该条成为了我国城管体制的基本法律依据。

1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施(中华人民共和国行政处罚法)的通知》中要求各省、自治区、直辖市人民政府认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；并要求国务院各部门支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。

1997年3月，国务院批准了北京市报送的《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》，率先成立了北京市宣武区城市管理监察大队，开展综合执法试点工作。随后，国务院又先后数次发布通知，在全国进一步推进建立城管机构，相对集中行政处罚权的工作。

根据有关资料，截至2008年初，成立城管机构，开展相对集中行政处罚权的全国656个城市中，有266个；全国287个地级以上城市中，有169个；全部27个省会市中，共有26个；全部4个直辖市开展了此项工作。一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，总共制定了39部地方性法规和地方政府规章。此外，还有大量的地方政府规范性文件。

行政执法，如何更完善

从依法行政的角度分析来看，城管执法机构的设立及其实施一定的行政处罚权是具有合法性基础的。根据《宪法》第89条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第59条、61条以及《行政处罚法》第16条的规定，地方各级人民政府依法有权设立城管执法机构。

目前，我国城管执法机构的行政处罚职能已经涉及公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、施工现场、城市河湖、公安交通、市政、停车、旅游、工商、规划等14个领域，而备受媒体关注的城管在街头追逐、罚没无证摊贩只是诸多行政处罚之一。

必须指出的是，国家设立城管执法机构授予其行政处罚权的初衷，并非为了组织批评者所谓的“三强”突击队，即强拆房、强拖车、强拉财物，而是为了解决城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，合理配置政府部门的职能，精简行政机构。但是，由于一些城管执法机构及其执法人员业务素质较差，法制意识不强，加之在制度上其权力的行使缺乏有效监督，导致屡屡出现滥用权力，侵害公民合法权利的违法行政案件。

城管体制存在的合法性和正当性是没有问题的，目前亟待解决的问题是如何改革和完善这一行政执法体制。

首先应当转变观念，丰富执法手段。城管执法机构的主要执法权是根据《行政处罚法》第16条的规定实施综合性的行政处罚权。但是这种强制性、侵益性的行政行为不能不分时间、场合、对象地滥用。按照建设服务型政府的理念和温家宝总理提出的“寓管理于服务之中”的思想，城管部门面对违法行为人时，首先应当通过一些非强制性的、柔性的管理方式指导、劝告和督促他们进行合法经营。还可以设身处地地为他们出台一些合理措施，帮助他们解决一些实际困难，不到万不得已不轻易进行行政处罚。

这一点有些国家的“城管”就做得比较好。德国也存在大量的街头摊贩，“城管”部门一般情况下并不没收他们的财物，而是通过疏导的方式为他们开辟专门的经营、交易场所，比如城市广场往往被城管开辟成摊贩的统一交易市场，不少地方的政府门口也做了交易场所。

其次是要完善城管执法权限，保证城管机构的正当执法行为。城管执法领域的宽泛性决定了其必然要面对各种复杂的执法环境，处理各种常态或者突发性的违法甚至犯罪案件。但是，目前的城管执法部门只有行政处罚权，而没有行政强制权等其他必要的行政执法权，不能适应处置一些比较复杂的案件或者比较严重的违法犯罪行为的实际需要，所以非常有必要通过立法赋予城管执法部门上述行政执法权，使其能够及时有效地处理违法行为。

第三是建立有效的执法监督制度。按照目前国务院的规定，各级人民政府的法制机构是城管执法的监督部门，一些地方也制定了关于行政执法的监督规范。但是这些规范的法律位阶较低，规范性和有限性受到限制。所以有必要制定专门的行政执法监督法律、行政法规，组建专门的监督机构和人员对城管执法活动进行监督，防止其滥用权力，侵害公民、法人和其他组织的合法权益。