大陆万名问责下台官员复出困局

罗科 王诗蕊

有人用“问责风暴”描述当前的行政问责，但官员责任不清、问责机制简单粗糙，使之进入一个民众不满、官员抱怨的两难关口。与此同时，问责制被过度纠缠泛滥于一些“新闻事件”性问题上，而政府运行中根本性的问题却往往被忽视。

矛盾升级

一轮广泛掀起的社会质疑和批评，未能改变鲍俊凯和刘大群既成事实的“提拔重用”。

三鹿奶粉事件中的问题官员赶在问责之锤落下之前便异地高升。图为2009年1月22日，石家庄中级人民法院开庭审理三鹿奶粉案，门前汇集大量中外媒体记者与毒奶粉受害者。

三鹿奶粉事件中的问题官员赶在问责之锤落下之前便异地高升。图为2009年1月22日，石家庄中级人民法院开庭审理三鹿奶粉案，门前汇集大量中外媒体记者与毒奶粉受害者。

2009年3月因三鹿奶粉事件被中纪委监察部给予行政记过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在2008年就已调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记，行政级别也从副厅级升到正厅级。

同月被给予行政记过处分的河北省农业厅原厅长刘大群，也早在2008年11月从河北农业厅调任邢台市担任市委副书记，并在2009年1月当选邢台市市长。

如今在安徽出入境检验检疫局和邢台市政府的官方网站上，正职领导未有变动的痕迹。三鹿奶粉事件中的问题官员赶在问责之锤落下之前，异地高升，也由此而击破了先问责后复出，并复出时降级或平级换岗这个社会共识的“最低”底线。

围绕问责官员的“复出”，民间质疑之声铺天盖地，尖锐力度骤然升级;然而山西省太原市一位官员对记者表示，现在官员内部对问责意见也越来越大，反弹之势很强。

于是，本意使中国吏治进入“能上能下”有效运转的官员问责制及其官员复出机制，却转而进入一种两难境地：不严厉实施问责制度，往往受到舆论的反对，并助长不负责任的风气;严厉实施问责制度，往往受到一些人的质疑，并且很容易出现问责过分的问题。如果受责官员不能复出，则问责制会受到极大的内部阻力;如果受责官员复出，则问责制又会受到外部阻力，并被疑为形同虚设。

讳莫如深的“复出”

身陷问责风暴的官员，已是一个不可忽视的庞大群体。2003年以来，仅被媒体报道的问责官员累计就将近5000人次。

另据监察部和国务院法制办的数据，2005年各级监察机关对滥用权力、谋取非法利益的47306名行政官员给予政纪处分;2006年，全国共追究执法责任9万多人次;2007年近6万人次被追究责任;2008年全国主要行政执法部门被追究责任的更是多达约8万人次

此外，据各地省级媒体报道，甘肃省自2005年实行行政问责以来，4735名问题官员被问责;吉林省一年有279人受到行政问责;而在山西，2008年共有720名有关责任人被给予党政纪处分。

如何处置逐渐庞大的问责官员群体，成为一大显性政治问题。

问责制度本身并无意将受责官员打入“冷宫”。早在2002年中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确规定，引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。另按照2007年国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》规定，公务员受处分的期间为，警告6个月;记过12个月，记大过18个月;降级、撤职处分有效期两年。

左图2003年在抗击“非典”中“工作不力的张文康，孟学农被免职以后，行政问责制成为重塑诚信政府与责任政府的一种制度性机制。

对问责官员的再使用，“干部是党和国家多年培养出来的，具有丰富的工作经验和能力，如果轻易废弃是个损失，也是个浪费、因此从组织工作来说，常有的想法是干部应以教育保护为主”，一位地方组织系统人士介绍说

但在实际操作中，问责官员的复出与其被免的时间间隔，多数并未超过一年，2006年环保总局局长解振华引咎辞职，一年后即被任命为国家发改委副主任。2006年12月彭水诗案中被免职的县委书记蓝庆华和县长周伟更是在2个月后便相继复出。或许意识到了舆论可能的压力，官员的复出总是显得极为低调。披露他们复出的消息多是媒体的报道，而非组织人事部门的任用公示。

“这是一个非正常现象问责官员的每一次复出，之所以容易引起争议，引发民意反弹，主要是因为民众对官员复出的原因、条件和程序不清楚，觉得有暗箱操作嫌疑，”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说。

而复出的非公开化进行，本身确实因为无详细规章可循。《中华人民共和国公务员法》目前尚无关于官员复出的条件、程序等内容，《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条“根据辞职原因、个人条件，工作需要等情况予以适当安排”的规定，也显得过于模糊，这使本是问责制度化、常态化不可或缺一环的官员复出机制披上了神秘的面纱。

在无所不及的网络和信息普照下，对这层神秘面纱的质疑，于2009年3月开始，达到舆论高潮。

辽宁铁岭市一位知情人士称，2008年，原西丰县委书记张志国任职沈铁城际轨道工程办公室一事被曝光后，不仅张志国最终被撤下，甚至当初动议他担任此职的一位市委副书记也因此受到处分。

而一个月前的全国“两会”上，交通运输部海事局常务副局长刘功臣在“猥亵门”事件的主角林嘉祥问题上，对媒体说林不可能再复职后，又为林嘉祥叫屈：“网络是可以杀人的，他就是个倒霉蛋。”

2005年，航拍受到污染的松花江。国家环保总局局长解振华因此引咎辞职。

“这反过来为政府问责制的推行制造了一个尴尬的难题。科学角度来说，官员应该能上能下，下了之后还能上，但现在却很难被社会允许了。”汪玉凯表示。

随着社会舆论对被问责官员复出问题的高度关切，汪玉凯猜测可能出于“保护”不错的干部的目的，复出方式不得不走形。于是出现了鲍俊凯和刘大群在遭问责前就异地高升的新模式。

“现在是到了尽快建立官员复出机制的时候了”，北京大学法学院教授姜明安说，通过建立规范、透明的复出制度，让民众清楚知道什么情况的人可以复出，其复出的原因是什么，依据在哪里，这才是平息当前社会争议的必由之路，也是对复出官员的一种更好的保护。

问责基础之失

官员复出的隐蔽化源于前一环节——官员问责的隐蔽化。建立官员正常复出机制的前提是，廓清官员的职责和构建相应问责程序。

汪玉凯直言：“没有当初事件中官员职责不清和问责机制简单粗糙，就不会出现如何复出的麻烦。有些官员被问责是替别人或集体扛的，但你能这么跟社会说吗？”

目前，在被媒体具名曝光和引起争议的19名复出官员中，除了“最牛县委书记”张志国外，孟学农、解振华等均是由于毒奶粉事件、SARS、煤矿事故、瓮安事件、黑砖窑事件、阜阳大头娃娃奶粉、吉林大火等重大公众事件被问责的。

公共事件中，分清直接和间接责任却是一件难事。但这些事件往往积聚着社会的极大关注，为了迅速平息社会不满，高层往往会在调查组得出详细结论前，先免了负领导责任的官员再说。

贵州高级人民法院副院长李汉宇2008年带领民建中央行政问责制课题研究组调研事故频发地山西后发现，事故发生后，发生事故的方面职责划分很不清楚，官员被问责具有模糊性和牺牲性。李汉宇说，没有明确责任划分的问责制度不仅是一种摆设，而且容易异化为权力斗争的工具。

中央党校党建部张希贤教授认为，长期以来，中国治国基本靠出台红头文件，这在具体落实当中，很难把一个责任通过法规规范或法制，落实到每一个具体层面。

由于谁应当负责任，应当负责任到什么程度，没有一个量化的、具体的规范以及明确的权责规定，中国人民大学教授毛寿龙认为，其结果就是一般由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任。

而各级最高行政领导的判断，也更多是出于一种对形势的政治性判断。这使得问责不是依据失职情况和错误大小，而是取决于媒体与社会的关注程度。

中南财经政法大学教授乔新生经过研究发现，一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响来决定罢免官员级别的高低。而这么做的苦衷又在于，一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为，部分官员虽然具体负责安全生产责任，但又缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状。

而探究其中更深的原因，安徽省巢湖市政协秘书长叶铭葆则将之归结为整个官制设计中存在的责任和权力不对称问题，这种不对称，使问责失去了科学的评判标准，从而造成问责的随意性和选择性。

按照大陆党管干部的原则，党委掌握人事任免权，行政首长对不称职的部下难以采取组织措施，这导致政府的责任与权力的不对称。此外，在政府班子内部，也是集体决策，分头办理。这种领导体制，并非真正意义上的行政首长负责制，即使是行政一把手，在讨论问题时也要注意听取班子成员的意见，不可能个人说了算，同时，作为分管某方面工作的班子成员，虽然可以就所分管的工作提出处理意见，但这些意见能否被采纳，则要取决于集体讨论的结果。在此种情况下，难以准确认定问责的对象。

叶铭葆说，人们所批评的“抓替罪羊”、“丢卒保车”式的问责，认为问责对象选得不准，实际就是对行政运转的深层次权责分配的潜意识认知。北京大学政府管理学院教授杨凤春称，问责被滥用不是最危险的，最怕的是责权利不均衡，使问责制失去实施的合理性基础。

问责程序化

责只是问的基础，如何“问”也需要一套标准和程序加以保障。但李汉宇说，对于政策、决策失误和失职、渎职，滥权达到多大程度，造成多大损失即应承担多大责任，相应事件、事故导致多大损失等事项，目前在大陆缺乏可供一体遵循的标准。

在实践中，大多数地方或部门，只有某个事件引起强烈的舆论关注后引起领导重视，问责才进入实践，处理几个官员给舆论一个交代。对此，李汉宇直批现在的问责制正在走向情绪化和不确定性的错误方向。

2007年，山西黑砖窑事件中，时任洪洞县副县长的王振俊在震惊全国的问责风暴中下台。

在这种被公众舆论效应“绑架”的问责制下，“那些空缺的职位，山西官员为什么不太敢问津？就是大家觉得行政问责制不科学，对未来缺乏稳定的预期，怕一不小心又被问责了”，一位山西官员对记者表示。

由于问责规则的后置性，导致被问责人承担政治责任或者其他责任的，被问责人通常不容易接受，社会大众也通常将之视为“官运不济”。这也是公共事件中被问责官员复出的最初原因。

迄今为止，大陆还没有一部专门的行政问责法律。不过，1997年以来，大陆各地政府已经自行展开行政执法责任制的建制及推行工作，着力将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政管理之中。但在当前，各地制定的规范性法律文件在行政问责范围、标准、程序以及责任形式等方面都不相同，缺乏统一性和严肃性。

“打个比方，同样是开会打瞌睡，在四川会被记大过，到云南就会被免职，到上海就谈谈话，被问责的官员肯定会觉得不公平。”李汉宇说。

此外，对问责对象应当落实到哪一级别，哪一层面，每个地方都不尽相同。民建中央课题组调研发现，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”;后者的问责对象则仅限于“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。“这方面应该由全国人大立法或由国务院出台行政法规，对行政问责制进行规范。”李汉宇说

目前，民建中央已将提案和意见提交中央有关部门。建议尽快以行政法规的形式制定

“行政机关公务员问责办法”，由国务院公布施行。行政法规颁行后，各地制定的各种问责办法应停止施行。

对于全国性的问责制，姜明安提醒称，对官员启动问责，一定要满足时间性条件，“干部对工作和下属的熟悉需要一个时间段这个时间段设置因管辖范围大小而不同，比如说省级领导应该入职半年至一年，市级领导应半年，县级领导应3至6个月”。

姜明安还建议，要按照事态的严重程度或影响大小来决定应当承担政治责任的官员级别，比如，特大事故追责到省一级或者地市一级，重大事故追责到地市一级或县一级，等等。

汪玉凯认为，一旦启动问责，就需遵循质询、责任认定、检讨、道歉、请辞，免职等操作程序，以保证问责制沿着法治的轨道进行。

由于问责对行政官员的仕途影响极大，其中还需要给予被问责官员申辩的机会，而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据。同时也应当完善相应的救济程序，例如行政救济和司法救济等。

“其实很多事情，也并不需要等到事后去问责这种严重地步。”杨凤春教授认为，可将监管制度前置，前置的第一个环节就是述职，要建立常规的述职机制，利用经常性的述职转变他们日常的工作状态。

至于官员一旦被问责，则其具体的“复出”则可分类设计。华北电力大学公共管理研究所谭琪教师提出两分法：对因违反职业道德和伦理道德失职，对重大事件有直接责任的官员，不予“复出”;因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员，应建立跟踪、考评机制，以一年为“复出”的基本年限，按照群众意见，复出条件和法定程序（标准）等步骤，公正公开地“复出”。

学者们还建议建立官员复出回应机制。政府就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行决策承诺制、决策公示制，通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立公众一回应载体一政府一公众的回应流程系统。“问题”官员在群众认可的基础上，依据回应流程系统向群众作一个复出程序说明。

“殃及”池鱼

在中央自上而下对公共事件严厉问责的带动下，地方政府进一步对庸官也展开了风暴式的问责。

三鹿奶粉事件让十数名石家庄干部立时从原有轨道上“停”了下来。河北省省委一名干部透露，在三鹿奶粉事件中被免职的石家庄原市委书记吴显国，“这位仍是副部级的干部因无现职，已被安排到中央党校学习，原市长则暂赋闲在家”。事件之后，河北省又由此发动了一次吏治整顿运动，并将2009年定为干部作风建设年。“现在的气氛，使河北省干部可以说是战战兢兢。”上述河北省省委干部说。

根据统计，2009年2月份以来，因上班打牌，在玩电脑游戏等行为，河北全省有8个市共对347名机关工作人员的违规违纪行为进行了查处、问责。全省2万名处级干部要进行轮岗。

“现在各个部门都在进行作风排查，人人要过关，这有点别人生病、自己吃药的感觉。”河北省一位政府人士叹息称。

河北省委书记张云川在2009年2月份为此次整吏风暴定性时强调，各地要抓重点、抓典型，动真的、来实的。“谁阻挡了河北事业发展，谁让市场主体和人民群众过不去，我们就让他过不去，调整他的位置、摘去他的‘帽子。”而前述山西官员则称，山西每出一次公共事件，就会顺带着整顿一次干部作风，“频繁得身心疲惫，现在大家对问责已经敏感到极点”。

仅据2003年来的大陆媒体报道统计，目前各地问责庸官已累计达3449人次。而进入2009年，各地对官员的问责内容进一步细化。

2008年9月，四川省巴中市政府将放假通知中“中秋节”写成“端午节”，有关部门的3名官员即被免职。2009年3月，四川南充市地方海事局及南充顺庆区干部因上班时间打牌遭曝光上网，激起公愤，之后受到问责被撤职。此外，陕西省、云南省昆明市、湖南省衡阳市等地接连发生官员开会瞌睡时被记者抓拍的事件，这些官员最终被撤职。

问责主体缺位

在内地，党务系统也被纳入公务员序列。深圳大学管理学院副教授宋涛经过对问责官员的抽样研究发现，在被问责的官员职务构成中，县局级行政副职、正职和厅市级行政副职三个级别职务被问责官员的人数加起来占总人数的52%，成为居于前三位的问责对象。

针对目前的行政问责基本上采取行政系统内部的问责方式，日前，民建中央亦向中共提出了完善党委系统问责制的建议。李汉宇说，党委书记和行政首长之间的责任承担，目前没有透明合理的判断依据。而只有执政党及其官员在责任体系之内，才有可能实施严格意义上的问责制。

此外，宋涛的统计还显示，官员问责事件中99%的启动者为上级党政部门，而由人大启动的法律问责基本没有。这种依赖行政等级权力的问责制，使行政运行高负荷运转，也使其他资源处于闲置状态。

“人大往往是政府进行问责后才会介入，属于事后问责，更多的是流于形式。”针对人大问责缺位，姜明安说。

一个社会的良性治理，依赖于政治一行政二分，政治对应民意，行政对应问责。“现在大陆凸显民生政治，并将政治上的民意有力地传导为行政上的问责。不过，汪玉凯认为，这种“问责”只能局限于恶劣后果出现以后的官员处理，而不可能到达所有的权力行使过程，过于依赖于结果性“问责”，一方面难以改变不出现恶劣后果下的权力无责任的状态，另一方面，会积累官方和民间之间更大的矛盾。”

据悉，民建中央已向有关部门提出以现有纪检、监察派驻机构为载体，由本级人大常委会委任包括人大代表、政协委员，民主党派人士在内的若干专业人士组成独立运行的“监察委员会”，对委派机关负责，赋予其特殊的监督权，“看”住行政机关特别是行政首长，作为对“决策权，行政权”的有力制衡，或可弥补现行内部监督制度之不足。但“对我们的建议，中央有关部门目前还没有回复，也没这么快”，李汉宇说。

编辑 陈磊 美编 虎妹