我国预算会计发展展望

杨　卉

提要我国预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段。改革开放以来，预算会计制度适应经济体制和财政体制改革的需要，经历了多次修订和改革。但是，随着社会主义经济体制的发展，我国预算会计环境正在发生重要的变化。

关键词：预算会计；深化改革；完善核算

中图分类号：F23文献标识码：A

一、我国预算会计发展现状

预算会计是伴随着新中国的诞生而成长和发展的，随着经济体制改革的深入进行，指令性计划经济逐步向市场经济过度，预算会计原有的体系越来越不适应经济形式的发展。预算会计对于反映和监督国家预算的执行情况，也发挥了积极的作用。但是，随着我国市场经济体制的确认，作为计划经济产物的预算会计体系由于其自身存在制度性的缺陷，已经不能适应经济的发展。

(一)会计体系结构不严谨。我国现行预算会计按照组织类别的不同分别设立包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支。预算会计体系各组成部分之间的协调性较差，缺乏统一的客观基础，不利于政府整体的财务报告的生成，也影响了财政预算管理的效果。

(二)收付实现制影响信息质量。在收付实现制下，只提供与现金交易有关的信息，对于非现金交易的不记录以及对资本资产及其折旧不予以确认。国有事业单位和行政单位这种记账方式，首先是对于非现金的收支不予以入账，不能完整反映营运业绩，从而对宏观经济决策、健康运行产生错误导向，不利于防范和化解政府的财政风险。其次，收付实现制不利于绩效考核。最后，不利于公共资源的管理使用。尤其在实际操作过程中，当资金支付与物资到达时间不一致时，在收付实现制下特别容易造成物资入账不及时，致使管理混乱，资源浪费。可见，收付实现制虽然有利于控制预算的执行，但是会影响政府会计的信息质量。

二、我国预算会计发展趋势展望

(一)适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系。现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含五个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直；其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。

建立较为健全的、有中国特色的政府会计体系，仍然应该坚持我国的渐进式改革路线，在充分借鉴西方国家政府会计发展变革过程中成功经验的同时，结合我国政府其他各项改革的实际情况，以及企业会计改革中的长足之处，制定符合我国国情的高质量的政府会计准则、规范完整的政府会计制度。

(二)引入权责发生制记账基础，充分反映受托责任和业绩信息。目前，我国除国有事业单位进行经济活动和民间非营利组织会计外，预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面：

1、无法全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生，但尚未用现金支付的政府债务，或者具有年度连续性的经济事项等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。

2、不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率不能从预算会计中得到完整反映。同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对已收到但未付款的物资或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳入预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理。从国家和社会公众的角度看，不利于强化政府部门的受托责任感。

3、财务成果易于被管理当局操纵。收付实现制下，收入、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引入权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会分发挥它们各自的优势，形成有充分加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。

4、建立基金会计模式，强化核算内容。为保证我国社会主义市场经济建设和发展的需要，提高国家政府财政资源的有效利用程度，我们应借鉴目前西方国家普遍采用的政府基金会计模式。在建立有中国特色的政府基金会计时，应根据复式预算的要求和政府的受托责任情况，立足于加强政府行为规范化和财政资源配置合理化，从现实的需要出发稳步推进。

为进一步体现预算会计核算的明晰性和责任主体责权利的承担与享有，对一些经济业务应以权责发生制为确认基础，并相应地对核算内容和核算科目予以增加和设置。特别是根据现行的一些部门按统一安排预算的要求所设的一级预算科目，应在其下依据实际责任要求，进一步体现出部门日常维持性支出、转移性支出和公共工程项目支出等的二级和三级明细科目，以便加强对财政资金的具体分配状况和预算支出具体分布的管理和监控，满足政府对预算执行情况、项目效率等的分析需要。

三、重新塑造财务报告体系，加快预算制度建设

(一)重新塑造、揭示财务报告体系。重塑财务报告体系，首先，我们可以借鉴企业会计改革的成果，发挥预算会计长期采用收付实现制的优势，编制我国预算会计的《现金流量表》，有效地解决目前我们在现金流量信息方面的短缺现象，从而增强宏观经济决策中对经济前景预测方面对此信息的迫切需求；其次，在现行提供预算执行情况信息的基础上，进一步完善有关反映国有资产分布和利用的信息、政府采购基金及专项基金使用效率和效果的信息、社会保障基金管理和使用情况的信息等等；再次，在合并会计报表方面，我们可以有步骤地、渐进地引进企业合并报表的相应技术手段，完善反映各级政府之间财务状况全貌的合并财务信息；最后，我们还可以充分利用现代网络技术手段等，向社会各界实时地、透明地披露除国家机密以外的财务信息。

(二)加快部门预算制度建设。部门预算是市场经济国家预算管理的基本形式，是在推行零基预算的基础上，按照综合财力状况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序，采取先进的技术手段，由部门编制，财政审核汇总，形成涵盖部门所有收支的完整预算。部门预算制度，打破了预算内外资金界限，统筹考虑部门和单位的各项资金，一改传统预算对各部门实际占有的预算资源反映不清楚和不全面的局面，使得公共部门各自拥有的预算资源总量的对比关系一清二楚，有利于改变支出部门非均衡的利益分配格局，解决部门经费“苦乐不均”的现象，从而大大提高部门间预算关系的透明度。

四、深入研究、充分准备，保障预算会计改革成功

我国现行的预算会计是传统计划经济的产物，其会计主体与财务报告主体不分，将行政单位作为完整的主体及事业单位的主体划分不够恰当确切，我国现行预算会计和会计集中核算制度最终都要转化为政府公共会计并融入国库集中收付制度。

我国预算会计制度的改革是一项艰巨复杂的工作，它涉及政府体制改革、经济改革、管理模式改革等方方面面，牵动着各方的利益和责任，因此要进行充分准备和采取必要措施，以保证其改革的顺利进行。简要地说，要具备如下保障要求：第一，法律是推行政府预算改革的基本前提保障，也是进行预算会计制度改革的第一步，是改革成功的法律基础。第二，改革的系统性、技术性和全面性，要求我们要积蓄较强的人才力量、技术支持力量和具备良好的外围管理环境，这是保障其改革成功的核心要求。第三，要处理好借鉴与吸收的关系，既要保持我国在宏观财政政策上的调控力度，全面用好并盘活国有财政资源，又要提高政府财政管理的灵活性、有效性及其责任感，还要体现出社会公众对政府管理职能和业绩的有效监督与评价。