农民专业合作社规范化建设建议

殷好好

提要本文概括了《农民专业合作社法》颁布实施1周年后，农民专业合作社在制度建设、扶持政策、生产经营、财务管理、金融信贷等方面存在的突出问题，阐明了解决这些问题的方法与途径。

关键词：《农民专业合作社法》；合作社

基金项目：浙江省社科联“惠民政策的绩效与评价”重点研究课题(编号2008XZ11)；舟山市2008年度社会科学研究重点课题

中图分类号：F325文献标识码：A

《农民专业合作社法》的颁布实施为农民专业合作社的规范化发展奠定了法律基础。然而，通过对浙江省农民专业合作社实施情况的调查，发现合作社在运行中也存在着不少问题，亟须采取切实有效的措施加以规范。

一、将扶持合作社视为农村公共产品供给，尽早出台农民专业合作社法的实施细则，及时、足额地兑现各类扶持政策

虽然各级政府对农民专业合作社进行了包括“指导”、“项目”、“服务”、“培训”、“以奖代补”等多种形式的扶持，然而某些基层干部对合作社的性质、作用认识模糊，没有意识到合作社作为特殊的市场主体，具有服务性、公益性、互助性的特征，扶持合作社有着加强农业基础地位、保障农民权益、统筹城乡经济社会发展的特殊功能。有的基层干部甚至是出于政绩工程、形象工程的需要来“扶持”合作社，工作缺乏主动性，扶持政策不到位，扶持项目随意性大，没有及时、足额地兑现业已出台的各种便农、利农、惠农的相关政策。在《农民专业合作社法》施行1周年后，仍有25.3％的合作社对政府的相关政策感到“不太满意”或“很不满意”。《合作社法》第五十条规定，“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。”但是，这样的扶持政策在基层基本没有得到全面落实；合作社在审批养殖、加工、仓储、保鲜等临时性的生产经营建设用地时，未能按农业建设用地的标准安排指标；合作社初加工、保鲜、储藏及产品包装等方面的用电享受不到农业生产用电的价格优惠；《农产品质量安全法》明确了合作社的法律责任，按照事权与财权相结合的原则，政府应给予必要的补助，以弥补在农产品安全生产上的投入，但是合作社不仅没有得到相应的补助，而且在无公害农产品产地认定以及无公害农产品、绿色食品、有机食品认证时需要支付不菲的费用，在年检时还要收费，非常不利于调动合作社在农产品安全生产上的积极性。

从立法宗旨来看，《农民专业合作社法》是一部促进法，明确要求对合作社的建设和发展给予扶持，党的十七届三中全会提出了“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”的原则要求。增加农村公共产品有效供给，让农民充分享受到公共财政的“阳光”，根本目的在于增强农民的自我发展能力，这与政府鼓励、引导农民创办合作社具有目标的一致性，各级政府有必要通过制度创新，将扶持合作社发展与增加农村公共产品供给的相关政策结合起来统筹考虑。将扶持合作社确定为农村公共产品的范畴，不仅有助于发展、壮大合作社，也有利于农村公共产品的供给效率，当合作社的经济实力发展到一定程度，出于扩大生产或服务社员的目的，组织性质决定了合作社也将成为农村公共产品的供给主体，特别是那些受益范围可控、规模相对较小的公共产品，合作社原本就有参与供给的意愿。

《农民专业合作社法》明确了合作社的基本原则，但是要用一部法律来解决合作社在运行中出现的所有问题显然是不现实的。该法颁布以后，合作社及基层的政府职能部门都希望尽快出台农民专业合作社法的实施细则，在章程制定、登记办法、运行机制、金融税收、财务管理等方面，特别是在扶持政策上有一部操作性强的配套法规，改变《合作社法》的贯彻只凭领导个人的理解及重视程度来落实相关政策的局面。根据合作社现存的问题，“实施细则”应该明确：①农产品基地建设、农地开垦与改良、农田水利建设和管理、农业标准化技术制定与推广等项目，承担的合作社需具备的条件以及项目申报的流程。②合作社用于开展信息、培训、技术推广、新产品引进等服务的经费补助方式。③示范性合作社的验收标准、奖励措施。④涉农部门管理、服务合作社的职责、权限及考核办法。⑤合作社为农产品安全生产提供了组织保证，也为《农产品质量安全法》的执行提供了一个良好的平台，在安全生产标准的制定、实施、监督等方面应提出具体的要求、措施以及补助、奖励的标准。

二、建立各层级的农民互助信用合作社，从根本上解决合作社融资难题

由于合作社可供抵押的固定资产少，直接向金融机构贷款比较困难，农村住宅与生产经营用房无产权证与土地证，不能作为抵押物到银行贷款，贷款需要通过担保贷款的形式获得。合作社财务管理不规范，组织结构松散，增加了贷款管理的难度，除了农村信用社，商业银行在农村的营业网点近年来不增反减，农村金融市场的供求矛盾越来越大。调查显示，49.4％的合作社工作经费难保证，34％的合作社没有生产经营设施，25.3％的合作社固定资产少于5万元，资金不足严重制约了合作社开展正常的生产、经营服务，已成为影响合作社发展的瓶颈。2007年浙江省农村信用联社出台了《浙江省农村合作金融机构农民专业合作贷款管理暂行办法》，但2007年舟山市只有8家合作社与农村信用社签订了贷款授信协议，占当时全市合作社总数的7.3％，农村信用社贷款的门槛依然偏高。

《农民专业合作社法》对合作社的融资和贷款有定性规定：“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。”“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。”党的十七届三中全会提出了“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合……”的农村金融体系的指导原则。金融部门应从支持社会主义新农村建设的高度，按照中央的要求，参照《合作社法》的规定，积极探索和开发适应合作社融资特点的信贷服务品种，探索扩大合作社及入社社员贷款抵押品范围，适当降低贷款担保条件；根据合作社的资信情况、信用程度、自有资金规模、销售业绩、收购资金总额等实际情况确定合理的贷款额度；切实改善服务流程，帮助合作社解决由于农产品产供销时间差造成的资金缺口及发展过程中遇到的资金短缺问题。

金融机构在扶持合作社的创新实践过程中，确实也需要承担一定的风险，另外已建立了现代金融企业制度的商业性银行，也有自己的信贷标准，不可能只为合作社一家服务，所以，建立上至中央下至乡镇、以保护和增进农民利益为己任、属农民所有、由农民参与管理

与监督的农民互助信用合作社，才是破解合作社融资难问题的根本。2007年3月，我国第一个正式注册的农民合作社资金互助组织——吉林省梨树县百信资金互助合作社成立。我们应在搞好试点的基础上，参照国外的经验，进一步扩大农民资金互助合作社的范围。大致的流程是：政府先给予垫底资金的扶持，农户以入股的形式成为互助信用合作社的社员，基层合作社吸收社员、社会组织及个人的存款，按金融系统存款办法运作。基层合作社的资金首先满足合作社社员的需要，剩余资金上缴至上一级农民互助信用联社，由联社投资或按商业银行的标准对其他产业贷款，产生的利润按一定的比例返利给基层互助信用合作社，社员享受赢利分红。在鼓励、引导商业性银行、政策性银行加强对合作社的信贷支持的同时，积极发展农民互助合作性金融组织，这才是从根本上解决农民专业合作社资金短缺难的一个根本途径。

三、严格“二次返利”制度，规范民主程序，要求违规合作社限期整改

“二次返利”体现了合作社这一特殊经济组织的基本特征，是处理社员与合作社之间以及社员之间利益关系的核心，也是增加农民社员收入的重要途径。但是，《合作社法》颁布实施一年后，建立“二次返利”制度的合作社只占总数的42.0％，在建立了“二次返利”制度的合作社中，返还盈余占可分配盈利比例小于60％的又占56.5％，也就是说，“二次返利”制度执行得比较规范的合作社仅占总数的18.3％。此外，81.7％的合作社没有为社员设立账户，46.3％的合作社与社员交易没有单独核算，财务管理制度执行不力，使一些农民加入合作社并没有得到多少实实在在的经济利益。增加农民收入是合作社凝聚力的关键，也是政府部门鼓励、支持合作社发展的主要原因，一定要落实按照社员与合作社的交易量(额)比例返还盈余，并且不得低于60％的规定。合作社在处理利益机制时，正确对待积累与分配，科学处理集体利益与社员利益的关系，总的原则是：合作社在适当积累的同时，必须充分考虑到保护农民的眼前利益，让农民享受到加入合作社带来的各种经济实惠。

不管是社会组织还是个人，牵头组建合作社都是出于一定的动机：有的是为了解决农产品销售难；有的是为了享受政府的扶持政策，特别是在税收上能够得到减免；有的想通过组建合作社获得一定的社会声望，并依此更好地发展自己的事业；有的想寻找稳定的农产品供应，通过加工、运输、销售获得更大的利润；有的出于“办一个合作社，兴一种产业，活一方经济”的目的，并以此获得政绩……不管牵头者基于什么样的主观原因，只要他们能坚持“民办、民管、民受益”的办社原则，能切实提高农业产业化经营水平和农产品市场竞争能力，并由此增加了农民社员的收入，这样的合作社都应得到政府的扶持，享受一系列的优惠政策。但是，对合作社的民主制度落实情况的调查显示：理事会、监事会成员持股比重超过20％的占50.6％，合作社按“一股一票”进行表决的占35.0％，25.3％的合作社有附加表决权，而实际情况是，一些能人、龙头企业、供销社牵头成立的合作社都存在“一股独大”的情况，已被核心社员所掌控。合作社的决策权、经营权控制在个别核心社员手里，当他们只关心自己的利益，将政府部门的扶持资金更多地用于对自己有好处的项目，甚至将大头占为己有，突破了《合作社法》的基本框架，这类合作社事实上已演变为股份制企业，但又享受着国家对农扶持的大量优惠，违背党和政府扶持“三农”政策的初衷，对农民来说也是非常不公平的。作为合作社的牵头人、经营管理者及关键性生产要素的所有者，核心社员不仅要有农业生产的经验与技术，而且还要懂经营、善管理、有组织协调能力，在合作社成立、运作过程中承担了更多的责任与义务，为了鼓励核心社员以及出资额多、与本社交易量大的社员的积极性，提高合作社的盈利水平，允许有附加表决权，将效率原则与公平原则结合起来，但是《合作社法》规定的“不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”的底线绝不能突破。

一些合作社在运行中累积的制度性缺陷已经到了非整改不可的时候，政府部门有必要组织专门的机构对合作社进行检查，对那些违背《合作社法》基本原则的合作社要求他们在规定时间里完成整改，整改符合要求的，给予一定的补助，继续享受合作社的相关待遇；反之，就应将这类合作社划归农业企业，取消针对合作社的各类优惠政策。

四、重视农民专业合作社的再联合，尽快解决合作社联合会的组织机制问题

在农民专业合作社的发展过程中，单个合作社服务领域窄、权益维护难、社会影响小、市场竞争力弱等深层次的问题逐渐浮出水面，为了解决单个合作社办不好、办不了的事情，从2005年起浙江各地陆续成立了地(市)、县市一级的农民专业合作社联合会，据不完全统计，浙江一半以上的地市都已成立了合作社联合会，县(市)一级的联合会至少有46家。至2007年底，台州9个县(市、区)全部组建了合作社联合会，舟山在成立农渔民专业合作社联合会时，80.6％的合作社申请加入。合作社要求再联合的愿望之强烈、合作社联合会发展势头之迅猛，都迫切要求政府部门对此引起高度重视。

目前，各地的合作社联合会在相关职能部门的指导下，加强会员合作社的交流与合作；发挥政府部门与合作社之间的纽带作用，传达党和政府及主管部门的政策、意见，向政府部门献计献策，反映合作社的合理要求和愿望：沟通合作社与科研单位、营销企业的联系；组织开展法律知识、生产技术、市场营销、财务会计等业务培训；为会员合作社标准化生产技术的制定、无公害产地的认定和无公害农产品、绿色农产品的认证以及项目论证、品牌宣传、市场开拓和信息咨询等提供服务……各地的合作社联合会履行行业自律、行业服务、行业协调、行业代表的职责，承担了大量原本由政府职能部门承担的职能，成了以维护合作社的利益为目的，兼具行业管理与行业协调功能的合作社联合体。

但是，农民专业合作社联合会在运行过程中也出现了一些问题。一是运作经费无来源，服务开展难。目前，有关政府部门将合作社联合会定位为社会团体，按目前社会团体的相关政策，正常运作经费需通过收取会员费来解决，由于合作社的经济实力普遍不强，不可能向他们收取高额的会费。以舟山农渔民专业合作社联合会为例，规定理事会员合作社年交会费1，000元，非理事会员合作社年交会费500元，但是，仍有不少合作社无力承担，要求减免，2007年度联合会共收取会费2.95万元，这些经费除了用于召开会员(代表)大会、理事会，所剩不多，开展其他服务性工作往往心有余而力不足，运行经费短缺成了合作社联合会面临的最主要的困难。二是中央、省一级尚未成立农民专业合作社联合会，各地联合会自行运作，形不成系统化的管理体系，一些规范化发展中出现的问题难以解决。针对合作社发展过程中出现的新情况，政府部门应尽快出台政策，对合作社联合会的宗旨、运作规程、财务管理等一系列的问题加以规范，基于目前合作社联合会开展的工作及所起的作用，宜将它定位为“公益性的农村合作经济行业服务、管理机构”，其运行经费应列入财政预算。从长远发展来看，应建立中央、省、地(市)、县(市)各个层级的合作社联合会，首先应该考虑在省一级成立合作社联合会，可以在基础较好的省市进行试点，条件成熟后再向全国推广。

尊重群众的首创精神，只要合作社符合法律规定的基本原则，就要鼓励其发展，并给予相应的扶持，但是，这并不意味着对合作社存在的问题可以坐视不管。坚持“民办、民管、民受益”基本原则，对发现的问题及早采取整政措施，农民专业合作社在农业增产、农民增收、农村发展上理应发挥更大的作用。