“多元”对“一元”的否定：村庄“多元”治理模式及其构建

肖　勇　龚　晓　伍晓雪

摘要村庄“多元”治理模式是与“一元”治理模式相对立的一种模式，是以“多元化”治理权力为基础，以“多元化”治理主体为核心，以“多元化”治理资源为桥梁，以“多元化”治理手段为途径的一种村庄治理模式。要建立理想的村庄“多元”治理模式，就必须根除实践中存在的立法、行政和经济文化三大障碍。同时还要看力构建“多元”治理权力和治理手段的合法性机制和协调机制；构建“多元”治理主体和治理资源的培育机制和协调机制。

关键词“多元”治理模式；“多元”治理主体；“多元”治理资源；“多元”治理手段；村庄治理理事会

中图分类号19616文献标识码A文章编号1000－4769(2009)03－0093－06

目前，在对我国农村村级民主政治的研究中，学者们开始着力寻找能与村民自治制度有效结合，并以此为依托进行运作的村庄治理模式，考察在村治民主化发展过程中，村庄治理演变的内在规律及最终趋向。而在实践上，无论是“强行政型”模式还是“精英型”模式，均由于自身的诸多缺陷而步履艰难。与村庄治理过程中出现的多元利益、多元矛盾冲突相适应的一种村庄“多元”治理模式正悄然向我们走来。

一、我国村庄“多元”治理模式的含义及构成要素

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。村级治理指通过社区公共权力的配置和运作，对村域内的公共事务进行组织、管理和调控。20世纪80年代末开始的民主化村级治理为农村20来年的发展提供了一条出路：即村庄公共权力机构以民主选举的方式产生，依据大多数村民的利益和要求做出公共决策，对村庄公共事务进行协调和管理，组织村庄公益事业建设。这一过程所要达成的目标是通过扩大基层民主，健全组织和制度；整合村庄内外的闲置资源，促进农村和谐稳定与村庄适度发展。而这一出路发展到目前的结果是形成了“两大”村庄治理模式：即“强行政型”模式和“精英型”模式。这“两大”村庄治理模式的共同特点就是“一元化”：前者表现为“一元化”的行政权力、行政组织、行政资源和行政手段；后者表现为“一元化”的精英权力、精英权威、精英资源和精英手段。事实上，村庄治理模式所以由最初的“强行政型”模式发展为“精英型”模式，是国家权力完全退出村庄治理的必然结果，尽管在实践中这种“精英”表现为政治、经济、文化和社会等多种“精英”类型。

而村庄“多元”治理模式则是与“一元”治理模式相对立的一种模式，它是村庄治理过程中多元利益、多元利益主体、多元矛盾发展的必然产物。我们认为，“多元”治理模式是以“多元化”治理权力为基础，以“多元化”治理主体为核心，以“多元化”治理资源为桥梁，以“多元化”治理手段为途径的一种村庄治理模式。从上述定义中可以看出，“多元”治理权力、“多元”治理主体、“多元”治理资源和“多元”治理手段是“多元”治理模式的四大构成要素，其中，“多元”治理权力是基础，是一切村庄治理行为的前提；而“多元”治理主体是核心，任何村庄治理行为均必须由治理主体发动；“多元”治理资源是桥梁，任何治理主体都离不开治理资源，离开了治理资源就是“巧妇难为无米之炊”；“多元”治理手段是途径，任何治理主体在运用治理权力、运用治理资源实施治理行为时，均必须采用科学、高效、合理、合法和程序化的治理手段，才能在治理过程中事半功倍。

二、构建我国村庄“多元”治理模式的主要障碍

尽管我国村庄“多元”治理模式在村治实践过程中已初见端倪，如浙江温岭的“民主恳谈会”模式，福建省南平市的“村官下派制”等等，但如果真正要建立理想的村庄“多元”治理模式，就必须根除实践中存在的三大障碍：

一是立法障碍。首先，立法障碍表现为相关法律法规对村治过程中治理主体的有关限制，这种限制既针对个人，如“有关本村村民方能拥有选举权与被选举权的规定”；同时又针对组织。事实上研究者对我国农村目前发展中最大的障碍十分清楚，那就是农村的组织化程度太低。在村治过程中除了正式的村党支部这一合法组织外，其他任何组织进入村治都会印上“非法”的痕迹。农村非政府组织发展遭遇到的最大障碍就是缺乏一部指导其正常发展的法律法规。其次，立法障碍表现为如何突破关于村党支部在村庄治理中领导地位的规定。村“两委”关系问题其实是村级治理中一直困惑治理者的一个难题。实践中的解决办法完全是“个性化”处理方式，即完全取决于村支书与村主任的力量“博弈”，谁的力量更大谁就是村庄的“老大”。而事实上无论是村主任处于领导地位还是村支书处于领导地位，均是“一元化”村庄治理方式。要在村庄治理中实施“多元”治理模式，发挥“多元”治理主体的治理作用，就必须通过立法限制某个单一治理主体垄断村级治理权，这其中肯定也包括村党支部。最后，立法障碍还表现为如何在法律法规上保障作为“多元”治理主体载体的”以平等为基础、以民主协商为核心、以多元组织化主体参与为桥梁”的村庄治理理事会的合法地位。因为目前的《村民委员会组织条例》只承认村委会的合法地位，其他组织要想获得村级治理权则无法无据。事实上，村庄治理理事会的产生并不是要否定农村现有诸多正式组织，如村委会、村党支部等参与村庄治理，而是力求在村委会、村党支部参与治理的基础上，扩大其他组织参与村庄治理的机会，从而达到凝聚各种治理组织参与治理，使村庄治理组织成为“多元化”和“整体化”组织，摆脱“一元化”治理模式所带来的各种困境。

二是行政障碍。首先，行政障碍表现为“乡村”关系调整的困难。事实上，乡领导村、管理村的模式并没有随着农业税的取消而发生质的改变。就算是乡镇没有任何真正意义上的管理职能，但一个“保一方稳定”的上级指示就足以让乡镇政府这一不大不小的国家机器再次围绕村治而运转。乡镇政府既要存在，又如何合法地融入村治肯定是一大难题。其次，表现为改变乡镇运作模式上的困难。乡镇一方面是最基层的政府组织，承担着一方的管理职责；同时又由于自身的基层性而在人员和资金方面受到很大限制。要想全方位领导乡镇各项工作，就要受到人员和资金的限制；而如果不开展工作则自身的存在又是一个问题。因此乡镇政府面临一个如何改变其运作模式上的问题。很明显，乡镇政府的工作重心在村一级，能否将现有工作人员都安排成村庄治理组织的参与者，从而改变乡镇政府运作模式，是目前绝大多数乡镇的共同难题。最后，表现为改变乡镇工作人员工作方式转变上的困难。由于乡镇财力的限制，乡镇政府一般均无法解决工作人员的居住问题，因而目前的乡镇工作人员，特别是党政领导干部，大部分都居住在县城，离乡镇均有一定距离，因而他们能否全心投入乡镇工作本身就是一个问题。如果改变乡镇政府运作模式，通过“乡村联络委员会”的形式把乡镇一级的工作

人员安排成为各村庄治理理事会的成员，代表乡镇政府参与村庄治理，这样一种需要全身心投入的工作方式能否为现有工作人员接受就是一个十分困难的问题。

三是经济和文化障碍。首先，经济和文化障碍表现为村治过程中经济和文化治理资源的缺乏。就经济治理资源而言，大多数村庄的集体经济非常弱小，无法满足治理的需要：在“强行政”模式下，经济治理资源靠行政手段配置；在“精英”模式下，经济治理资源配置靠精英个人筹集。就文化治理资源而言，在“强行政”模式下由于治理主要依靠行政资源和行政手段，因而文化资源往往被搁置一旁；而在“精英”模式下。由于村民首先看重的是经济发展，因而得到村民首肯的精英一般都是“经济精英”，“文化精英”则往往是村民在治理舞台外的一种精神崇拜，很难在村治过程中发挥其应有作用。其次，表现为经济和文化治理资源培育上的困难。就经济治理资源培育上的困难而言，一是由于《村民委员会组织法》有关“村民自治组织属于基层群众性自治组织”性质的规定限制了村民自治组织的治理领域，使村庄治理的重点始终局限于政治领域，如村委会的选举和村级日常事务的管理；另一方面，由于村级经济组织有所谓“集体经济组织”性质的相关规定，但又采取了“家庭联产承包责任制”的具体变通做法，因而在实质上，农村经济基本上属于小农经济。这种分散的小农经济要在任何肥沃的土地上创造出超人的生产力都是一件不容易的事情。

三、构建我国村庄“多元”治理模式的途径

1.必须从治理权力人手，着力构建“多元”治理权力的合法性机制和协调机制

村庄治理的核心问题是权力问题，即什么人、以什么方式取得权力并以何种方式行使权力“J。因此研究村庄治理就必须对村庄权力的产生方式、构成、合法性及运作模式等因素进行分析。

事实上目前我国村庄权力的生成具有二元性，即一是行政嵌入，二是村庄内生。行政嵌入的权力是国家强制性权力，因为即使村庄实行自治，村庄仍然是国家主权管辖的范围。同时，村庄自治的范围并不是任意的，如计划生育、教育制度等等，均不在村庄自治的范围。村庄内生的权力从本质上应该是民间协调性自治权力，但其在实践中变异性太大，离自治性权力的本质太远。因此对我国村庄权力构成的准确概括应该是“一元半”。要构建村庄“多元”治理权力的合法性机制和协调机制，首先就必须还原村庄权力的构成，即把“一元半”权力构成方式还原为“二元”。因此村庄中的权力构成既离不开行政权力，更离不开村庄自治权力。村庄的发展在很大程度上取决于两种权力的“博弈”。

我们认为，村庄行政权力和自治权力的互动，关键在于村庄行政权力如何融入村庄自治权力。因为，一方面，村庄是自治村庄，村庄的发展是由村庄自治权力来决定的；但另一方面就我国目前大多数村庄而言，要以自治为由完全离开行政权力的制约或者抛开行政权力的指导均是寸步难行。而如何让曾经凌驾于村庄自治权力之上的村庄行政权力融入村庄自治权力，的确是一件十分棘手的事情。这既有观念上的障碍，也有来自融入机制上的困惑。就观念而言，难点是如何让我们的基层政府官员在村庄治理中放弃“行政权力至上”的思想。就融入机制而言，关键的问题是如何让至上的村庄行政权力降格为与村庄自治权力平等的“二元”权力中的“一元”权力。很明显，在这里需要一个载体、一个平台，一个能将村庄行政权力和村庄自治权力整合的村庄治理载体和平台。

2.必须着力构建“多元”治理主体的培育机制和协调机制

构建“多元”治理主体的关键在于创设一个维系村庄生存和发展的特定治理组织，它是农村社会居民各种利益集团进行利益互动的有效平台。它是村庄的法人，对外是一个整体，对内有众多的构成因子，包括目前村庄的正式组织，也包括目前正发展壮大的村庄非正式组织，同时包括参与村级治理的“乡村联络组织”。它就是“以平等为基础、以民主协商为核心、以多元组织化主体参与为桥梁”的村庄治理理事会。

村庄治理理事会的基本特征是“多元组织性”、“平等性”和“协商性”。就“多元组织性”而言，它针对村民自治中村民以个体方式参与村庄治理效果较差的情况，主张任何一个村民首先要加入村庄中的一定组织，以组织形式参与村级治理。这个组织既可以是村党支部、村委会，也可以是村民小组、合作经济组织和各种民间组织。就“平等性”而言，它是指村庄治理理事会的组成成员在地位上是平等的，不存在谁领导谁的问题，在对村级事务的决策和监督上，任何一个成员均不享有超越其他成员的特殊权力。就“协商性”而言，就是为了保障村庄治理的自治性，村庄治理理事会的组成成员对村级事务的决定必须本着协商的原则进行恳谈，在恳谈的基础上通过“票决制”做出最终决策。

因此，为保障村庄治理理事会的正常运行，就必须构建其“三大”运行机制：一是权力配置机制；二是以“多元参与”为基础的“票决式”决策机制；三是以“多元参与”为基础的“弹骇式”监督机制。

就村庄权力配置机制和决策机制而言，是指在村庄治理结构中，村庄治理理事会是一个常设的权力机构，它取代的是非常设的村民大会。村庄治理理事会相比较村民大会而言，其代表性并不低于后者，但它同时具有后者所不能拥有的“三大”优点：

第一，进行村级事务决策的随机性。由于村庄治理的基层性，村级决策随时随地都在发生，而村民大会一年只召开1－2次，远远不能满足村级决策的要求，因而村级决策权基本上由村委会或者村党支部控制，无法实现村庄治理的民主性。而作为常设机构的村庄治理理事会则可以随时进行村级事务的决策，较好地实现村庄治理的民主性。

第二，进行村级事务决策的科学性。村民大会集体进行决策的方式固然可以满足每一个村民参与村级事务决策的权利，但由于村民均是从自身利益出发来进行村级事务的决策，就会造成决策意愿上的冲突而无法达成一致意见，最终的决策往往是非理性的。而作为每位村民推选出的自身组织的代表人所参加的村庄治理理事会的决策则不再是单个村民意见的表达，而是各个组织间利益的博弈，因此其决策不再仅仅受个人意见的控制，而是主要取决于各个组织内部的统一意见，这样决策的科学性就远远高于村民大会。

第三，进行村级事务决策的合理性。在村委会或者村党支部决策的情况下，其决策往往受两方面的制约：乡镇政府意愿和自身利益导向。前者是保证决策者自身地位的重要因素，任何违反上级意愿的行为都有可能导致自身“下课”。而后者是自身在位期间的基本需求。因此，这种情况下的决策就很难用“合理”之类的术语来形容。而在村庄治理理事会进行决策的情况下，乡镇政府参与村级治理就只能通过“乡村联络委员会”的方式进行，它在村级事务决策中只占有一票，占有和其他成员平等的一票；村委会或者村