健全经济责任审计领导体制的思考

摘要:本文揭示了当前经济责任审计工作在干部监督管理方面存在的突出问题,这些问题与领导体制、运行机制密切相关。为较好解决这些问题,必须在审计之外寻求体制、机制上的改革,着手健全完善经济责任审计领导体制,进一步加强对领导干部经济责任监督的领导,发挥经济责任审计监督在干部监督管理方面的重要作用。

关键词:健全;经济责任审计;领导体制;思考

中图分类号:F239.2文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0030-02

审计在发挥专业优势,以独立、客观、公正的立场审查、揭露和处理问题,维护财经纪律、促进党风廉政、推动行政管理提高、促进社会经济科学发展的同时,希望自身能够科学发展,所以一直在努力探寻自己的发展空间和领域。再者,中国共产党非常重视巩固自己的执政地位,针对领导干部队伍的现状,希望借助审计优势来加强并改善对领导干部的有效监督。具有专业优势的审计谋求自身发展的需求和执政党加强干部监督的需求找到了共同科学发展的结合点,产生了领导干部经济责任审计。自1999年中央、国务院办公厅印发《两个暂行规定》以来,开展党政领导干部和企业领导人员经济责任审计工作已有10年了,这些年以来虽然审计监督在干部监督管理方面发挥了重要作用,但是,也暴露出如“屡审屡犯”和“审用脱节”以及“责任追究不到位”一些突出问题。

一、原因分析

1、政府制约。审计是政府内部的监督职能部门,对政府负责并向政府首长报告工作。在我国强势政府的领导下,审计自成立以来,在完善政府内部监管机制,促进行政效能建设方面发挥了突出作用。但是如果向政府以外的任何一方提供信息,汇报工作,都难以摆脱政府的制约。从现实情况来看,向党委报告什么,取决于政府领导对报告之后产生的后果和影响的分析和判断。政府可能出于自身工作部署以及自身利益的需要,运用法定的权力来决定报告的内容、范围以及重要事项。但结果可能与执政党的要求存在一定的差距。

2、职权有限。审计法律赋予的职权基本与审计机关的行政地位相适应,各级审计主要通过行使要求提供资料权、检查权、调查权、处理处罚权等权限,对被审计单位财政财务收支进行检查,发挥政府自身免疫系统功能。如今,为了满足执政党监督管理干部的需要,为政府系统外服务显然原本的体制是不顺畅的。另一方面,审计要从监督单位转向按照执政党的意图监督领导干部个人,所有被审计的领导干部均比审计干部权高势重,并且一些领导干部可能决定或影响审计工作,监督者与被监督者地位相差悬殊,原来监督单位的职权和手段显然不能适应监督领导干部的需要等。于是,可见经济责任审计受到了体制的制约、权力不对等的尴尬、地位悬殊的无奈、手段软弱的遗憾,使审计结果与执政党的愿望存在一定差距。

3、力量不足。开展领导干部经济责任审计工作10多年,却一直没有建立起一支专业监督力量。各级审计机关在面临多次机构改革的情况下,虽然在内部增设了专门的经济责任审计工作机构,但是人员大多是内部调剂,没有增加专门的编制。近几年,经济责任审计任务占到了审计机关业务总量的三分之一以上,有的地方甚至达到了一半以上。但是,专职机构的人员平均不足3人,而各级审计机关要用不足10%的人员,承担20%以上的工作任务,当年完不成的项目只能在审计机关内部交由其他业务部门完成;有的审计机关力量严重不足,就只能把项目转到下一年度继续完成,特别是一些县级审计机关经济责任审计任务繁殖与专业力量不足的矛盾非常突出,审计人员疲于完成任务,审计质量与党委的需求有一定差距。

4、缺乏领导。中央虽然要求各地结合实际成立经济责任审计工作领导小组,但是,各地对这一规定的贯彻执行情况不一。有一半地方没有成立领导小组,成立了领导小组的地方也不一定是党委一把手亲自挂帅。由于各级党委没有对经济责任审计工作形成强有力的领导体制,没有建立长效领导机制,没有把经济责任审计纳入干部监督机制的组成部分,审计机关在日常工作中无法及时领会党委监督干部的意图和要求,只能在政府的领导下完成工作,使现行体制下的经济责任审计处于“一仆三主”(审计机关要为人大的预算监督服务、为党委的干部监督服务、为政府的经济监督服务)的尴尬境地。

5、合力不够。中央要求,开展领导干部经济责任审计工作要建立有关单位相互协调配合、各司其职、各尽其能的联席会议。但是,在现实工作中已经建立的联席会议无法发挥应由的作用。一是联席会议各成员单位仅从本单位工作职责的角度理解和把握领导干部经济责任审计工作,认识上没有高度统一,工作价值取向不一致,工作上行不成监督合力,经济责任审计所能发挥的作用越来越有限。二是联席会议每年只是召开一两次例会,简单通报一下审计工作情况。成员单位只是听听情况而已,会议没有实质内容,不研究解决实际问题,大事议不了,小事只议不决,职责履行不够充分,已经不能适应工作发展的需要,成了一个象征意义大于实际意义的议事机构。三是各成员单位在日常工作中主动参与、及时介入、齐抓共管的工作机制没有形成,依旧停留在审计不移送,纪检监察不查处不介入的状态,审计不报告组织部门不参与的被动状态,没有把领导干部经济责任审计作为各成员单位的共同职责。

二、改革建议

要解决以上问题,就必须在审计之外寻求体制、机制上的改革之策,加强对领导干部经济责任监督的领导。

1、准确定位功能。在现行体制下,审计机关是政府系统的职能部门,审计在进一步强化政府决策、执行与监督高度统一的行政管理体制的同时,还始终围绕政府中心工作来履行经济监督职责,成为了政府监督机制的重要组成部分。这一功能定位是无法改变的。然而,执政党要想发挥审计的专业优势,加强和改进党对干部的监督,实现党管干部的职责,只能是“借用”审计手段,使审计成为党管干部的“助手”。于是在执政党的这一需求下,审计被定位在为执政党履行干部监督提供服务上。但是,不能因为执政党的监督需要,审计就从政府监督机制变成为执政党的监督机制。另一方面,执政党要求审计服务于干部监督,对审计产生了深层次、多方面的影响,如审计监督的服务目标由政府、人大增加到执政党,审计监督对象由单位增加到各级领导干部,审计监督的内容由财政财务收支增加到行政经济权力的运行,审计目标由资金的真实性、合法性、效益性增加到行政管理效率和领导经济责任履行情况,审计职能由监督增加到鉴证、评价,进而影响了审计体制的改革和创新。所以,执政党只有明确了审计的功能定位,才能采取有效措施,使审计监督目标与党管干部目标相联系,并朝着执政党的监督方向发展,把审计监督用作强化党内监督的主要手段和途径,纳入执政党的监督机制。

2、建立领导体制。中国共产党是执政党,其执政地位,是通过对国家政权机关的领导实现的。经济责任审计的体现如果离开执政党的领导与支持,监督效果当然也就很有限了。我们开展领导干部经济责任审计一定要依靠执政党的领导权威和政治优势,各级党委政府需要把经济责任审计工作纳入领导干部反腐倡廉体系、监督管理体系和目标责任考核体系,建立地方党政主要领导亲自挂帅的经济责任审计工作领导小组,健全党委统一领导,政府直接抓,纪检、组织、监察、人事、审计和国资委等部门共商大事的组织领导格局,加大经济责任审计工作领导力度。同时,在各级组织部门设立领导小组办公室,由组织部长兼任办公室主任。形成具有政治优势和坚强有力的经济责任审计领导体制和长效机制。各级党委通过这一领导体制和工作机制,主动表达执政党对干部监督的要求、对审计工作的要求;通过这一领导体制和工作机制强化干部监督与审计工作的联系,并把这种联系用制度确定下来;通过这一领导体制和工作机制使审计借助执政党的全力支撑,把领导干部的经济责任监督到位;通过这一领导体制和工作机制使审计成为党内加强监督的“得力工具”,促使执政党的监督工作更上一层楼。从而实现党的领导与依法治国的有机结合,使党的执政方式更加科学、合理,执政地位更加牢固。

3、健全共管机制。党中央要求在新形势下建立领导干部经济责任监督经济责任审计这一新型制度,其工作链条应当由组织人事、纪检监察、审计国资等机关共同构成,经济责任的监督主体应是各成员单位组成的联席会议,监督机制是多部门形成的协调配合、齐抓共管的工作机制,任何一个部门的缺失都会影响它的效能和作用的发挥。所以一定要形成组织部门委托、审计机关检查、纪检部门监督的工作机制。各成员单位一定要把经济责任审计纳入本部门监督管理工作机制之中,纳入本部门的日常工作视野之中、程序之内和日程之列,并应当指派专人参加经济责任审计联席会议,代表本部门在联席会议工作机制中全过程、经常性的参与、协商、处理经济责任审计日常工作,反馈经济责任审计成果利用情况,提出对经济责任审计工作的要求和建议,提供本部门了解和掌握的需要检查的经济责任问题线索;还要协调处理好审计查实的经济责任问题由本单位相关职能部门及时进行责任追究,并收集处理结果。最后联席会议通过共同制定审计规划、拟订年度项目计划、提出委托建议,共同参加现场审计查证、提出处理处罚意见、判定领导干部经济责任,共同检查指导工作、研究解决问题、制定工作制度等,为各个监督部门搭建一个发挥各自职权优势的平台、履行各自监督职责的平台、信息共享的平台、合作交流的平台、优势互补的平台。

总之,我认为,执政党只有加强对经济责任审计工作的领导,建立坚强有力的领导体制和长效机制,才能发挥经济责任审计在巩固党的执政地位、推进民主法治中应有的作用。

作者简介:马忠国,现就职于宁夏广播电视大学校长办公室。