信赖保护原则浅析

李　诗

[摘要]信赖保护原则是诚实信用原则在行政法中的体现，正确认识和准确运用信赖保护原则将对我国构建诚信政府起到重要作用。

[关键词]信赖保护原则，政府诚信，行政许可，补偿制度

一、信赖保护原则

信赖保护原则是诚实信用原则在行政法中的体现。诚实信用原则的基本含义在于行使权利、履行义务，应当依诚实及信用之方法。诚实信用原则不仅为私法领域的帝王原则，而且在公法领域得以具体运用从而成为政府诚信的法制约束。

所谓信赖利益是指：行政相对人基于行政主体一贯所采取的政策、法制、措施以及实施的行政行为的效力性而产生合理的取得特定的权益的信赖。其构成要件各国大都认为有三方面：信赖基础，即国家行政行为；信赖表现，即相对人因信赖之而做出相当法律关系行为；信赖值得保护，相对人诚实、正当、合理，并斟酌公益。

信赖利益保护则指，当前述因素变动时,行政主体对对方的合理信赖应给予保护,不应任意变动既存的法律状态,即使出于其他合理利益的考虑不得不进行变动时也要给予无过错并抱有合理信赖的相对人一定的补偿。

信赖保护原则的适用因各国的社会实际及相应的理论发展水平不同而有所差异。德国信赖利益保护原则不仅作为行政法上的重要原则而约束所有行政行为，且是一个宪法性原则而对其立法行为也产生约束力。在我国台湾地区信赖利益保护原则主要适用于行政行为。综合德国、美国、台湾等国家和地区的实践，信赖保护主要适用于以下情形：

1、具体行政行为的撤销。依据行政法治原则，行政机关有权撤销违法的具体行政行为,但是，为保护相对人（包括第三人）对该具体行政行为的信赖利益，撤销权不能不有所限制。如果对相对人是授益行为，在衡量公共利益与个人利益后，不撤销该具体行政行为，或者在撤销的同时对相对人给予补偿。

2、具体行政行为的废止。行政机关由于情势变更而需要废止原作出的具体行政行为，也应兼顾相对人的信赖利益，不能随意废止。具体情形与撤销违法行为相似，由于废止不是该行为本身违法，所以学者认为应比撤销违法行为受更严格的限制。

3、抽象行政行为的做出。行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为。行政机关做出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终结的事实，即使做出具有“假溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。但是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，主要有：人们对有溯及效力的规则有可能预计；原有规则状态不明确、混乱不清；原有规则是无效的；新规则所追求的公共利益超越了信赖保护甚至是法定性要求。

4、行政计划。行政计划做出后，如因情势变更或者原来评估错误，需要废止或者进行修改，应当考虑对人们信赖利益的保护问题。在衡量公共利益与个人利益后，决定维持该计划，或者在废止、变更计划的同时加以补偿。

5、行政法上之承诺。行政机关单方面承诺将来做出或者不做出一定行为，由于情势变更或者由于承诺本身违法，无法履行承诺。由于相对人对承诺的信赖利益只是预期利益，被保护程度相对降低，但不能完全抹煞对相对人信赖利益的保护。

6、公法上的权利失效。权利失效原来是民法上的概念。指因为权利人长时间不行使权利，使相对人产生权利人将永不再行使该权利的信赖，一旦权利人以后再行使该权利，依诚实信用原则可认为是不诚实的迟延时，相对人有权抗辩，权利人无法主张其权利。权利失效被引入公法后，适用于行政机关和相对人双方，一方在符合条件时提出抗辩，将维持权利人不行使权利相同的状态。

二、我国信赖利益保护的法律规定

《中华人民共和国宪法》第27条明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”政府诚信待民，真正的取信于民，人民对政府具有了信任感，政府才能在行动上获得人民的支持；同时，政府也应当信任自己的人民，只有对人民表示信任，政府才能在行动上经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。也就是说，我国宪法第27条所体现出的这种宪政上的信任关系，为诚实信用原则在我国行政法中的运用奠定了宪政基础。

我国《行政许可法》首次以法律形式明确规定了政府诚信与公民信赖利益保护原则。该法第8条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据《行政许可法》的规定，信赖保护原则主要有三方面内容：1、公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确的规定，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可，否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可就是违法。2、行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情况：一种是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。其次是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益，可以变更或者撤回原行政许可。3、行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可所造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。

三、我国信赖保护原则之完善

《行政许可法》的相关规定标志着信赖保护原则在我国行政法律体系中得到了初步确认，这对促进相对人对法律的信仰、尊崇，促进行政机关及工作人员树立诚信意识，建设诚信政府和法治政府具有深远意义。但毕竟我国无论理论和实践上对信赖利益保护才开始接受和运用，在许多方面还存在一些尚待完善之处：

1、信赖保护原则作为行政法之基本原则，应当全面约束行政行为。

行政行为的多样化，使得信赖保护不仅仅约束行政许可行为，同样适用于行政指导、行政奖励、行政计划、行政政策等多种行政行为。

当代英国行政法学认为，行政指导行为做出后，也许行政相对人并未因此直接获得某种权利或利益，但却产生了对行政机关将来活动的某种合理预期（如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益），其可要求行政主体将来满足其上述预期，那么原则上行政主体就不得拒绝其要求（重大而充分的公共利益因素除外）。所以，正当预期是传统上的司法审查所保护的“权利”和“利益”之外的第三维度—“信赖”，它包括行政相对人因行政指导行为而产生的“正当预期和对预期的信赖”。一个正当预期形成后，会出现正当预期的保护问题，如果因行政主体单方原因发生非理性的改变，则应给予适当救济。根据英国的司法实践，有可能通过两种途径产生对于行政指导的正当预期问题。第一种途径是行政主体不信守允诺。第二种途径是行政主体改变了主意或另行择用标准。显然英国“法官造法”所确立起来的正当预期和信赖保护原则，对于约束行政指导行为也有效地发挥了作用，其对于行政实务和司法审查的指导价值，不仅有利于解决行政指导的救济问题，而且可以透过此项原则解读出对现代行政的诚实信用、不含偏见和行为连贯性等基本要求，或者说一种行政理性的要求。

从目前各国行政法的发展来看，对当事人的合法预期的保护，是当代行政法的一个发展趋势。信赖利益在我国法律中的引进，不仅促使我们对行政许可行为进行反思和重构，同样也应促使我们对行政指导、行政计划、行政政策等多项行政制度的重构。我国有必要通过行政程序法，将信赖保护确立为行政法的一项基本原则，使其约束所有的行政行为。

2、完善“补偿”的法律制度，实现信赖利益的全面保护。

行政机关撤销或者不撤销违法的行政行为，都有可能造成相关人的财产损失。对于这类损失，行政机关应当按照信赖保护利益的原则决定是否给予补偿。可见，完善的补偿制度是公民信赖利益保护的保障。

德国《行政程序法》第48条规定，行政机关撤销不属于该条第2款所列的违法行政行为时，必须应相对人的申请赔偿其有关财产，该财产利益是因相对人相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。第49条规定，行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产损失予以补偿。台湾地区《行政程序法》第120条规定，授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。第126条规定，原处分机关依法废止授予利益的合法行政处分，对受益人因信赖该处分而遭受的财产上的不利应予以合理补偿。对补偿金额和补偿争议，相对人如有不服，可以向行政法院提起给付诉讼。

无论是德国《行政程序法》，还是台湾地区《行政程序法》，都规定了要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产不利给予合理补偿。虽然这里的“合理补偿”似乎是一个不确定的概念，但是以其规定完全可以推而论之，对相对人的补偿额度不应当小于受益人因行政行为存续可得到的利益。而在我国，没有对信赖利益补偿的统一性、原则性和指导性规定，个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题的规定，范围、标准不一甚至缺失，这使得实践中公民的信赖利益无法得到实质保障，诚信政府也因此大打折扣。因此，加强行政补偿立法，应当是我国通过立法确立信赖利益保护制度之后，为建立诚信政府，所必须采取的措施。

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作者单位：中共江苏省委党校 06级宪法与行政法专业