浅析新型农村合作医疗制度

李　霞

【摘要】 农村合作医疗制度与广大农民的健康和利益密切相关，是医疗卫生体制改革的重点，对于统筹城乡发展、全面建设小康社会具有极其重要的意义。本文从宣传、管理、监督等方面归纳了目前建立新型农村合作医疗制度面临的困难和问题并在此基础上进行了对策分析。

【关键词】 新型农村合作医疗 制度建设 积极性 可持续发展

2006年10月十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，到2020年我国和谐社会建设的目标之一就是覆盖城乡居民的社会保障体系，在农村建立和完善合作医疗制度以及农村医疗救助体系。新型农村合作医疗制度在试点地区的实施，解决了农民看病难和看病贵等问题，这在一定程度上改善了农民的健康状况，但该制度仍然存在某些不足，应采取措施进一步完善新型农村合作医疗制度。

一、新型农村合作医疗制度的一般性分析

1、新型农村合作医疗制度的含义和特点

（1）含义。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

（2）特点。一是在技术上借鉴了现代保险的原理和方法，对基金筹集，补偿模式和支付机制都有比较深入的研究，在经济发达，人口规模较大的农村地区，合作医疗开始向社会保险的方向发展。二是合作医疗比较尊重群众的意愿，采用完全自愿的方式举办。三是有外来力量的参与和高校学者的研究。四是群众的参与程度不高，合作医疗发展缓慢。

2、我国新型农村合作医疗制度建立的背景

20世纪50年代末，我国农村曾经广泛实行合作医疗制度，但在20世纪70年代末，农村集体经济的瓦解使合作医疗制度失去了存在的经济基础。在旧有农村合作医疗瓦解的情况下，自费医疗成了农村占主导地位的医疗形式。在农民增收缓慢、医疗费用猛涨的背景下，农村因病致贫、返贫现象普遍存在，农民迫切需要一种新型的合作医疗制度来满足健康要求。2002年11月，党中央和国务院联合发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意

见》，提出逐步在全国建立新型农村合作医疗制度，争取到2010年新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。

二、新型农村合作医疗制度建设的现状分析

截至2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

1、农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。其次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

2、缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障

由于农民文化水平有限，法律意识淡薄，因此，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设没有配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者可能出现的不良行为缺乏基本制约能力，各种侵蚀问题难以避免。农村医疗卫生机构缺乏有效监督，即使少数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定，监督人员的素质和责任心低而成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

3、管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

4、资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316% ，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

5、缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。

三、完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

1、加强法制建设，确保制度有效实施

为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应出台相应的法律法规，各地政府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。同时，国家必须健全行政处罚制度，对违规行为予以严惩。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

2、加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合，变“要我保”为“我要保”。

3、完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠。”最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

4、强化监督体系，切实保障农民利益

农民是制度的主体，也是制度实施的对象，公开、透明的政策措施才能获得农民的信任与支持。一是建立由农民代表参加的合作医疗基金管理委员会，确保农民的参与权与监督权。二是建立信息公开制度，基层合作医疗经办机构定期向社会公布农村合作医疗基金的详细使用情况，保证全社会对合作医疗的知情权和监督权。三是各级管理部门设立举报电话，对核实的举报给予奖励。

5、加强管理体制建设，落实新型农村合作医疗制度

针对管理方面的弊端，应实现农村合作医疗信息化，在方便群众的同时要将资金用到实处。建立内部竞争机制，优胜劣汰，合理配制资源。同时引入私人竞争，如私人医疗机构和医药零售企业，发展非合作医疗机构，打破合作医疗机构提供医药服务的垄断性。

6、加大农村医疗卫生投入力度，完善公共卫生体系

目前，我国卫生支出占财政支出的比例是1.6%～1.7%。在这部分财政支出中，70%是用于城镇，只有约30%用于农村。2009年1月21日，国务院常务会议审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，提出新医改将重点支持农村医疗卫生机构的能力建设，包括新建乡镇卫生院、增加对县医院的投入、改善农村公共卫生服务机构等，今后三年内中央财政再支持5000所中心乡镇卫生院、2000所县级医院和2400所城市社区卫生服务中心建设与边远地区村卫生室建设，实现全国每个行政村都有卫生室。通过加大对农村卫生事业的投入力度，保障农民就医权利。

7、加强农村卫生人才队伍建设，提高医疗服务质量

农村卫生事业的发展，依靠的还是人才。因此，改革农村卫生人员培养模式，强化后续教育制度成为必然。首先，参考国外成功案例，通过立法，建立高层次医疗卫生人才到基层医疗卫生机构服务机制，鼓励退休老专家到农村服务；其次，实施全卫生行业统一的人事、社会保障等制度改革；最后，强化后续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训，提高其医疗服务技能，从而更好地服务于群众。

四、结语

建立有中国特色的农村医疗保障体系是完成“人人享有卫生保健”的需要，也是发展生产，摆脱“因病致贫”、“因病返贫”的需要。新型农村合作医疗制度是落实科学发展观的具体表现，也是切实解决新形势下三农问题的重要举措，反映了政府对农民大病保障的人文关怀。因此，我们应加强管理、强化监督、加大资金投入，进一步完善新型农村合作医疗制度，充分调动农民积极性，从而保证新型农村医疗保障制度真正良性运行，为促进社会公平、构建和谐社会打下坚实的基础。

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（责任编辑：郭亚娟）