试论资源型城市生态重建中的财政税收政策支持

赵 慧

内容提要:资源型城市由于在发展中对资源的过度开采造成了生态环境的持续恶化,弱化了对该地区的生态屏障作用和环境承载能力。实施生态重建战略是促进资源枯竭型城市转型、保持经济持续稳定发展的现实选择。在资源型城市生态重建的过程中,政府应该重点从财政政策与税收政策两个方面给予支持,以提高经济增长的质量和效益,使资源型城市真正走向科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的可持续发展道路。

关键词:资源城市;财政;税收;政策

中图分类号:F812.42文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)06-0155-002

在全面建设小康社会的新的历史条件下,加快推进资源型城市生态重建,既是资源型城市长远发展、长治久安的根本途径,又是促进国民经济又好又快发展的要求,更是提高人民生活水平,全面建设社会主义和谐社会的迫切需要。

1.政策性财政税收支持资源型城市生态重建的理论分析

环境治理与生态重建的理论基础。环境治理与生态重建所具有的公共产品特性,由于这些产品具有公共性和外部性,按边际成本定价的市场规律失效,其价值实现和补偿难以通过正常的市场交易实现,资金的循环链被中断。实践中,生态环境价值的外部正效应从技术角度讲难以用货币准确计量,造成生态效益实现中生产成本补偿的困难。加之生态环境效益具有的公共产品性质,使得生态环境效益的产出可以不需要所有权发生转移。这种生态环境产品消费的非唯一性,使得在成本弥补时缺乏特定对象,无法保证预付资金的回流。

可持续发展和公平理念。有些自然资源提供基本的生命支持功能,这些自然资源的损失常常是不可逆转的,这就要求当代人应杜绝资源利用可能导致的成本和不可逆性超过一定的程度,实现经济发展与生态保护的协调一致。在这样的背景下产生的生态环境破坏问题,各级政府需要承担一定的责任。在这方面首先需要解决的指导思想就是政府应该合理补偿生态领域多年的历史欠账,在投融资方面的涵义就是需要通过政府财政手段来筹措部分建设性资金,用来支持生态环境保护工作。

2.资源型城市生态重建的财政政策体系建设

资源型城市,尤其是资源渐趋枯竭的资源型城市,一方面经济发展缓慢城市税基薄弱,另一方面财政支出压力大,同时需要应付大量失业问题、环境治理问题、城市基础设施建设等诸多问题。资金是资源型城市转型中的瓶颈制约,在资源型城市产业转型过程中,发挥政府财政政策的主导作用。

2.1加大资源型城市生态市建设的财政投入,编制生态市建设重点项目年度投资计划

将生态市建设重点项目优先纳入国民经济社会发展计划和财政预算。足额安排新建、扩建、改建项目的环境污染治理资金。加大对林、草、土地、水资源建设及环境保护与监测等项目的投资力度。调整财政投入结构和投入方式,充分发挥公共财政在生态建设和环境保护方面的引导作用,采取建立政府引导资金、政府投资的股权收益适度让利、财政贴息、投资补助和安排前期经费等手段,使社会资本对生态建设投入能取得合理回报,推动生态建设和环保项目的社会化运作。建立多元化投融资机制多渠道筹措资金,鼓励国内外企业、社会和民间资金投入生态市建设。改革城镇污水、垃圾处理投资、建设和运营体制。

2.2增列环保支出预算科目,建立财政环保投资增长机制

我国财政环保投入由于在国家预算中不被单列,因而既不利于计算也不利于监督,更不用说保证其占预算总支出的比例了。为此,建议在国家财政预算科目中单列环境保护支出项目,在此之下具体分列新建项目防治污染的投资、老工业企业污染治理投资、环境基础设施建设投资、生态环境保护投资、环境管理能力建设投资等项目,并立法规定其支出额度和增长幅度,以确保国家在环保问题上的宏观调控力度。

2.3优化支出结构,正确确定投资重点,保证对生态产品的有效投资

财政积极投资于生态产品供给,应侧重于追求生态效益和长期效益,手段上应以直接投资为主,辅之以财政补贴的形式。在投资取向上,主要有“三个方面”、“一项重点”。“三个方面”是指:一是对生态品的修复性投资。二是对生态品的改善性投资。三是对生态品的保护性投资。“一项重点”是指大力发展生态农业,促进农业的可持续发展。

2.4进行财政援助,设立资源型城市经济转型专项资金

资源型企业一般都负债较大,根本补充不了进行经济转型所紧缺的资金,因此政府需要设立资源型城市经济转型专项资金,以改变当前资源型城市资金紧张的现状,同时注意政府投资导向应偏于率先建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付,重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。财政资金将根据工程进度和质量分期拨付。项目建设资金要专款专用,统一管理,项目建设完成后,组织审计部门对资金使用情况进行严格审计。

3.资源型城市生态重建的税收政策体系建设

目前资源型城市普遍存在着基础设施建设严重落后,历史欠账较多,生态环境治理任务繁重等问题。因此,国家应在财税方面给资源型城市更多的优惠,给资源型城市的积累和发展留下一定的空间。

3.1以可持续发展为原则,改革现行资源税

现有资源税的设计理念无法有效遏制资源日益枯竭的危险,与可持续发展模式下的经济与社会政策背道而驰。国外的资源税大都通过特定的税制设计,使税收参与资源价格形成过程,从而有效地遏制对自然资源的过度开采和生态环境的破坏,维持可持续发展的物质基础。资源税应该在构建和谐社会的大视野下重新定位,站在生态环境建设的视角下,体现由于资源开采而产生的外部性成本的补偿,这不仅应包括对当代社会成本的损失,还应包括后代获得资源能力损失的补偿,真正体现可持续发展观,从而平衡地区、城乡、行业各方面的利益关系。

3.2开征生态税

严格地讲,我国目前还不存在真正意义上的生态税。因此,我国实施生态税制的第一步可考虑将现行的一些宜于以税收形式管理的环保收费项目纳入征税范围,根据环境保护的需要逐步设立生态税。(1)环境污染税。在资源型城市环境污染日趋严重、环保资金严重不足的情况下,有必要改排污收费为征税,对排污企业课征污染税。(2)水污染税。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收,其目的在于减轻和防止现有水资源的进一步污染和毒化。(3)大气污染税。主要包括二氧化硫税和碳税。(4)固体废物税。可先对工业废弃物征税,然后逐步考虑对农业废弃物、餐饮服务业废弃物征税。把现行的污染收费制度改为污染征税制度,使污染者的外部成本内在化、法律化,既有利于污染者真正认识到他要对污染付出法律责任和经济代价,而不是在承担政府的某种“摊派”,又有利于税收的征管,降低征收成本。

3.3建立真正意义上的环境税

从概念上说,环境税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税。征收环境税的主要目的是通过对环境资源的定价,改变市场信号,降低生产和消费过程中的污染排放,同时鼓励有利于环境的生产和消费行为。因此,从理论上说,环境税的主要功能是刺激降低污染的行为,而不是创造税收收入。我国建立真正的环境税可考虑下列两个实施方案。一个方案是建立广义的环境税。环境保护是全体公民的义务,良好的生态环境具有“公共产品”特征,受益者是全体公民,按照“受益者付费”原则,对公民征收广义的环境税是可行的。可考虑在现行城市维护建设税基础上加征一个环境税,或者在商品最终销售环节加征环境税。另一个方案是对污染产品征税。目前我国对污染排放征收排污费,但是对污染产品却没有相应收费(税)。由于污染产品的使用对环境具有污染作用,有必要对其进行控制,因此可对污染产品开征产品税。可以考虑的污染产品税包括产品税、含磷洗涤剂差别税、散装水泥特别税和高硫煤污染税等。

3.4建立和实行税收差异或优惠政策,扶持、引导资源型城市环境治理与生态重建

我国现行的财税制使得大多数资源型城市出现“资源丰富,经济贫困”的尴尬局面。目前的分税制实际是一种不彻底的分税制,它只是建立了分税制的一个基本框架,与规范、彻底的分税制还有较大差距,随着财税体制改革的不断深化,必须逐步加以改进和完善,以便更好的体现分税制的原则。资源型城市可以在现有的税种的税率基础上实行,即全面实施1994年税制改革保留下来的一些税收减免政策。从长期来看,税收政策应该向有利于生态环境治理与保护的方向倾斜,逐步降低环保产业的增值税和企业所得税的税率或税负。制定一系列的税收优惠政策,以鼓励能源、交通。另外为鼓励外商投资于环保产业,对生产性外商投资企业从获利年度起普遍实行税收的优惠政策。

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[作者简介]赵惠(1973—),女,甘肃行政学院经济教研部副教授。研究方向:区域经济。

[收稿日期]2009-10-25

(责编:罗哲;校对:罗哲)