网络型产业规制机构模式研究

沈宏亮

[摘要]网络产业改革实践表明，解决网络产业严重的信息不对称问题是设置规制机构的主要目标。在设计规制机构过程中，正确处理集权与分权规制、专业化与跨产业规制、职能与综合规制之间的关系是达到规制目标的保证。结合影响我国规制机构改革和设计的主要因素，文章认为，我国宜实行垂直跨产业综合规制为主的机构模式。

[关键词]信息不对称；权力配置；规制机构模式

[中图分类号]F062.5[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)04-0129-04

一、网络产业信息不对称的几个特征性事实

电信、邮政、民航、铁路、电力、燃气、水务和广播等网络型产业，需要庞大的网络传输设施提供产品或服务，规模经济效应显著，一度被认为是典型的自然垄断产业。然而20世纪70年代以来，这些产业在世界范围内发生了新的变化，部分产业诸如民航由原来的自然垄断产业转变为竞争性产业，天然气、电力等产业则分化为潜在竞争部门和垄断部门。伴随着网络产业的自由化和私有化，各国也相应放松了原有的规制政策。这些变革表明，依据传统自然垄断理论已不足以概括网络产业的特征。事实上，由于网络产业技术多变、产业关联度强和需求复杂，信息不对称特征尤为突出，这种严重的信息不对称会造成一系列后果。

1供求双方讨价还价无法有效进行。一般认为，垄断企业利用限产提价实现最大化利润的同时，必然造成消费者福利受损并产生相应的社会净损失。然而，依据科斯定理(Coase Theorem)，如果垄断企业和消费者信息对称，即使垄断企业不受任何规制，消费者与其进行的自由讨价还价也能够实现资源的有效配置。例如，一个大型工业用水企业经过与水垄断供应商的谈判，可以达成一个替代线形价格的两份定价合同，其中单位水价格等于供应商的边际成本，固定费用根据双方讨价还价的实力确定。这样的两种价格可以达到近似完全竞争市场的效率。可正是由于垄断企业相对于消费者的信息优势，造成双方的讨价还价难以有效进行，结果才导致伴随垄断的资源配置低效率(FarrellJ，1987)。

2交易主体之间的长期锁定(hold-up)。与其他产业相比，网络产业交易各方投资的专用性尤其显著。例如，对于投资管线网络的燃气、电力供应商和相应使用燃气炉、中央空调系统等的消费者而言，任何一方违约都会使对方未收回的投资成为沉没成本，给对方造成巨大损失。市场自发产生的应对这种违约行为和防止专用投资不足的一种办法是，交易各方通过长期契约锁定在一起，这也是自从电力发明以来人类一直沿用至今的重要经济原因。从历史上来看，只有当发生重大技术变迁，使从事新投资产生的收益大于放弃原有专用资产的机会成本时，交易各方才可能放弃原有合同。但是这种长期合同存在一个严重缺陷，即无法有效防止交易方利用信息优势侵蚀利益相关者行为的发生。例如，企业往往会向消费者索取高价或者提供低质量的服务。因此，需要建立第三方约束机制。

3人为进入壁垒阻碍市场的有效竞争。由于种种历史和经济原因，一些网络产业形成了既控制网络传输环节、又经营其它环节的垂直一体化企业。这些企业往往凭借先发的信息优势，利用在网络环节索取高额接人费用、提高技术要求等手段设置进入壁垒，阻碍其他企业自由接入和互联互通的实现。不仅如此，通过在其他企业难以进入的网络环节实行高价格、容易进入的环节索取低价的交叉价格补贴方式，与其他进入企业展开不公平竞争，阻碍有效竞争的实现。有时还通过与消费者签订长期合同以提高消费者转换成本等方式限制新进入者的进入，以达到限制进入和垄断市场的目的。

4“普遍服务”(universal services)目标难以实现。一些网络产业具有向全社会或者在指定区域内以同样方式对待所有消费者的义务，即承载着实现“普遍服务”的责任(魏伯乐、奥兰·杨等，2006)。如果受规制的公共服务不如商业性服务利润高，又没有来自第三方的相应补偿，那么，企业便可能利用信息优势，向商业性服务等非规制环节转移，即产生所谓“撇油脂”(Cream-Skinning)行为，结果旨在保护消费者的普遍服务目标就难以实现。

5激励性规制目标可能发生扭曲。根据德姆塞茨(Demsetz)的观点，传统自然垄断理论以及以之为基础的规制理由是不充分的。如果“自然垄断产业”有利可图，必然会有许多企业想获得一定时期的特许经营权。这样，可以实行特许经营权竞标，在竞标阶段企业竞争产生的“标尺竞争”效应足以削弱政府相对于企业成本信息的不对称，最终能够将特许合同价格压低到等于竞标企业最低平均成本的水平(Demsetz，H.1968)。然而，特许权竟标的运用具有非常苛刻的信息要求。如果现实中不具备必要的条件。特许竟标的激励性目标可能遭致扭曲甚至无法实现。例如，特许权合同应用的前提即事前竞争者之间没有串谋或申谋成本足够高的条件不一定成立；特许权合同往往是不完备的，事后特许经营者可能利用信息不对称榨取租金；当合同期满重新进行特许竞标时，原有特许经营者往往利用信息优势垄断竟标权(Williamson O E.，1976)。

总之，网络产业相比其他产业的严重信息不对称性特别是已有企业利用信息优势阻碍市场竞争、侵蚀消费者利益的行为，要求第三方实施规制。由熟悉掌握网络产业技术、经济、法律等问题的专家组成的政府规制机构就是适应该需要产生的。虽然相对于被规制企业而言，规制机构与消费者一样处于信息劣势，但是规制人员的专业才能加上政府赋予的强制规制权力使它更容易获得必要的信息，实现保护消费者、优化资源配置的目标。

二、规制制度设计过程中对三个维度的权衡

为了有效达到规制目标，规制机构设计关键要处理好三个问题。首先，规制权力的垂直配置问题，即是实施中央“集权”规制，还是将更多的规制权利授予各级地方规制部门?其次，规制机构的产业规制范围，即是每个产业建立一个专门的规制部门，还是实施跨产业规制?第三，规制机构的职能范围，即是按照职能分设不同的规制机构，还是建立包罗万象的综合规制机构?(Laffont.J.-J.，2005)

1规制权力的垂直配置：集权规制还是分权规制。从理论上看，将规制权力授予地方各级规制部门具有以下优点。一是有助于削弱消费者和规制者之间的信息不对称，强化消费者对规制者的监控。根据规制“俘获”理论，由于规制者与消费者的利益不一致，加上规制者相对于消费者的信息优势，规制者往往被企业俘获而背离既定的规制目标，有时甚至损害消费者的利益。规制分权一方面使消费者与规制者相互接近，弱化消费者的信息劣势；另一方面，在消费

者迁徙自由的条件下，不同地方规制者之间展开的旨在吸引消费者的竞争也对规制者构成制约。二是缓解规制者相对于被规制企业的信息不对称。规制分权使规制者更为接近被规制企业，便于搜集企业相关信息，在没有规制俘获的条件下，有利于规制目标的实现。由于地方政府关注本地区的经济社会利益，地方规制机构更愿意执行根据本地区实际制定的规制政策。三是可以体现不同地区、不同产业的差异化特点。不同区域的网络产业发展状况、技术水平、市场化进程、消费者偏好以及优先解决的问题不同，相应的规制目标和实施方法也不一样。不同地区制定和实行不同的规制目标和方法，还可以满足能够自由流动的消费者对不同公共产品组合的偏好。四是有利于规制方法和手段的创新、试验和推广。由于各个地方规制部门在吸引私人资本和外资、发展本地经济、提高政绩方面存在竞争，在串谋成本较高的条件下，各地规制部门会不断改进规制体制和提高规制质量。如果规制创新成功，模仿者可以节省创新成本，加快成功规制模式和方法的推广；相反则有助于模仿者借鉴规制创新失败的教训，减少规制整体失败的风险。

分权相对于集权模式也存在一些缺点。一是加大了潜在的规制俘获风险。在法制缺失、外部监控不力、地方政府之间竞争加剧、消费者没有退出权利的时候，地方规制者出于职业生涯考虑与其他地方政府部门和被规制企业合谋、侵害消费者利益的风险进一步增大。相对而言，中央垂直规制部门独立于地方的管辖，加上规制人员有了更多的择业机会，可以减小被企业和其他部门俘获的可能性。二是不利于充分利用规制行为的规模经济。规制人才相对于网络产业快速发展的需要而言是稀缺的，在发展中国家尤其明显。一方面，各地规制部门动员少量的规制人才成本较高；另一方面，少量的规制人才分布在多个规制机构，也可能失去规制活动的规模经济。三是难以处理区域间存在外部性的规制问题。一些规制行为和政策可能具有明显的外部性或溢出效应(spillovereffect)。例如，一个地区实施的环境污染政策、技术标准政策可能对于其他区域的企业产生重要影响。在各个地方之间协调成本很高的条件下，这样的外部性可能导致严重的后果。例如，在委内瑞拉，23个市镇同意合作授予投资者向首都卡拉卡斯供水的特许经营权，然而，由于达成的协议对于投资者缺乏可信性，直接造成了没有任何投资者投标的后果(Smith，W.，2000)。四是区域间规制竞争可能演变为“毁灭性竞争”。以我国的改革开放为例，分权式改革推动了中国的市场化进程，也是中国经济高速增长的一个主要体制性原因。与此同时，社会也付出了很大的代价，造成公路、教育医疗等公共事业的公平缺失。由于诸如水务、质检、环保等规制部门受到中央与地方的双重领导或者与地方存在密切的人事、财务联系，这些部门往往与地方政府追求的其他经济目标密切配合，导致规制竞争具有一定的毁灭性。例如，各地在招商引资的激烈竞争中。质检、环保等规制部门基本上采取了放松要求甚或降低要求的规制政策。

2规制权力的横向配置：分业规制还是混业规制。规制权力垂直配置涉及哪一个层次政府负有决定产业规则以及建立负责监督和实施规则的规制机构的责任问题。规制权力横向配置考虑的则是同一层次政府应该按产业设立专门规制机构、还是建立跨产业规制机构的问题。

设立产业专业规制机构实行分业规制的优势在于：一是有利于体现规制差异化的特点。由于每个产业面临的问题各不相同，产业专业规制机构更适应各个产业的特点，也有助于专业化知识和经验的积累，提高对特定产业的规制决策能力和质量。二是设立一系列产业专业规制机构可以分散规制失效的风险。三是不同产业规制机构之间的创造性竞争，有利于规制方法和手段的革新与推广。然而，建立产业专业规制机构也存在不足。一是奇缺的规制人才分散于各产业规制机构不利于实现规制人才的跨产业合作，也不利于具有共性的规制经验的积累及其在不同产业间的转移。二是造成规制俘获的可能性增大。专业规制机构与被规制产业之间的密切关系使得它们更容易被俘获。跨产业规制机构由于对单一产业依赖性小而减小了产业俘获的可能性。不仅如此，跨产业规制机构责任的跨产业性，也决定了它更能够抵御来自其他政府部门的干预，减少政治俘获的可能性。三是专业规制难以适应网络产业技术变革迅速、相互渗透程度加深、产业边界模糊的新特点。相反，跨产业规制机构则具有灵活性优势。四是专业规制可能造成负面影响并产生经济扭曲。过分强调共性特征明显的网络产业之间的竞争，可能造成规制方法不一、甚至彼此发展失衡的后果。跨产业规制则能够全盘考虑，减少经济扭曲。

3规制的职能范围：职能规制还是综合规制。规制部门对被规制产业实施的规制包括价格、质量、环境、投资、进入等多方面内容。因此，设立规制机构时需要考虑的一个问题是，设立像新西兰那样集各种规制职能和反垄断于一身的综合市场监管部门，还是按照规制内容分设多个部门?按职能分设规制机构的潜在优势在于：一是有利于发挥规制分工的优势。价格、质量、进出入和投资等方面的规制内容、手段各不相同，建立专门的规制部门，有助于专业化经验的积累和规制水平的提升。二是能够确保规制政策的有效实施。各个职能规制机构之间率谋和企业俘获规制机构的成本上升，有助于确保网络产业各个环节都严格符合规制政策目标。相反，过于集中的综合性规制，则增大了不同职能之间相互妥协的可能性，最终部分规制目标难以实现。三是有利于兑现政府的规制承诺。规制分权是兑现承诺的一个重要途径，特别是在职能互补的条件下，多个机构在规制过程中的搭便车行为有助于被规制企业事前显示更多的信息，由此可以改进资源配置效率(Olsen，T.andG.Torsvick.，1993)。

实行职能规制与综合规制相比也存在一些值得注意的问题。一是各项职能之间缺乏协调可能产生规制决策拖延和规制效率下降；二是少量的规制人才分布在众多的职能部门，不利于发挥彼此之间的协同效应；三是不同职能部门之间的过度竞争可能造成规制政策不一。例如，1989年英国水务行业经过私有化重组实行了典型的职能规制，由“国家江河管理局”负责环境规制，英国水务办公室负责价格和收益规制。1990-1995年间，由于水务办公室与国家江河管理局之间职责不清和政策不和谐，水务办公室在制定规制价格时没有考虑水业投资的社会成本与社会收益，导致水价过高和被规制企业利润过大，因而广被各界诟病。

三、影响我国网络型产业规制机构改革模式和选择的主要因素分析

关于我国的规制体制改革目标，建立独立的规制机构或确保其独立性和权威性得到了所有专家的认同。但是，关于规制权力的垂直、横向配置和规制范围问题则存在争议。从新规制经济学出发的学者认为中国应该将规制权力下放给地方规制

部门(张昕竹等，2000)；有的学者则主张集权规制(仇保兴、王俊豪等，2006)；一些学者认为专业规制有其合理性；不少学者认为专业规制造成了严重的规制俘获问题，出现了规制失灵、“政企同盟”和新的“规企同盟”，因此，应该实施跨产业综合规制(戚聿东、朱成章，2003)。围绕规制机构的职能范围则就集中程度看法不一(肖兴志，2003)。根据前面的分析，我国的规制机构到底如何设置取决于诸如产业发展状况、规制人才、规制问题性质、制度环境等多个因素，如表－1所示。

1网络产业短缺状况和融合趋势需要实施跨产业综合规制。改革开放30年来，网络产业取得了巨大进展，但是，相对于快速发展的国民经济来说，供给缺口仍然很大。例如，2004年我国每千人拥有电话主线241.05条，高于世界平均水平(191.43条)和中等收入国家水平(189.92条)，但是与高收入国家千人拥有的537.02条相比存在很大差距。2006年我国人均生活耗电249.4千瓦小时，平均每天不到一度电，仅相当于美国的1/7，日本的1/4，韩国的1/3(中国水电开发投融资问题研究课题组，2008)。具有公共性质的网络产业发展短缺的现状、特别是区域间的协调发展需要中央统筹规划并实施相应的规制。此外，在技术变化异常迅猛和产业界限模糊化的背景下，世界各国的规制机构正由原来的专业化向综合化演变。例如，2003年英国将电信规制办公室、独立电视委员会、广播局等5家规制机构合并而成新的通信规制办公室(OFCOM)，对电信、有线电视等产业实施统一规制；2008年2月韩国成立了广播通信委员会以代替原来分别规制通信业和广播电视业的信息通信部和广播委员会。适应这种规制综合化发展趋势，我国也应该实行垂直跨产业综合规制。

2规制人才稀缺的状况短期内难以改变。规制者一般应该具备两个特征，一是熟悉网络产业规制所需的技术、经济和法律等方面的专业知识；二是独立于行政部门、消费者和被规制企业的中立地位。在我国具备这两个特征的规制人才相当缺乏。一方面，规制人才培养和供应较为缓慢，直到20世纪90年代中期，规制问题才引起了国内学者的广泛关注，高等院校和科研院所才开始设置相关的专业和研究机构。另一方面，相对于政府其他部门的弱势地位(一般属于事业单位)和资金不足状况，规制机构难以吸引稀缺的高水平规制人才。实施垂直跨产业综合规制有利于稀缺人才的充分利用。

3规制问题的差异性和层次性。我国的网络产业区域布局、发育程度极不均匀。对于区域性明显、溢出效应小的网络产业，规制权力应该授权于地方规制部门。在网络产业发展规模较小，产品替代程度较大的地方，也宜实行跨产业综合规制。但是，大部分网络产业既涉及地方利益，更具显著的溢出效应。例如，西部地区水电、火电资源丰富，东部地区亟需更多的电力，不同区域间电力供求矛盾突出；电力、天然气等传输网络往往跨越多个省(区、市)，需要省(区、市)间协调合作。研究表明，1998-2002年实施的电力分权规制不仅在电价方面规制效果有限，而且也造成了中央明令禁止的污染严重的小电站在地方保护下屡禁不止(于春晖、吴一平，2006)。对于这样溢出效应明显的跨区域网络产业需要实行垂直规制。

4经济体制的渐进转轨道路。在对网络产业逐一推进的改革过程中，我国设立了电力监管委员会、工业与信息化部、国家民航总局(隶属于交通运输部)等相应规制部门。这种分业规制模式积累起一定的专业规制经验，但同时也造成了有内在经济技术联系的产业之间的人为分割。例如，在能源领域，水力、电力、核能、石油、天然气等经济替代性明显的产业各自为政。不仅如此，在大部分国有企业产权改革滞后、政企不分、政资不分的背景下，规制机构因被企业俘获而损害消费者利益甚至整个社会福利的问题时有发生，电信资费居高不下就是一个典型例证。鉴于此，随着改革的深化，我国应该建立跨产业的综合规制部门。

5行政管理体制改革相对滞后。从中央政府来看，规制权力或者滞留于原有政府部门手中，或者分散于各个相关部委，或者由隶属于国务院的相关局、直属机构或者事业单位执行，在地方，规制权力则分散于各个行政部门。例如，从北京市自来水、公共交通等公用事业来看，尽管北京市政管理委员会是名义上的公用事业规制机构，但是行使规制的部门实际上多达6个：发改委负责城市公用事业投资立项；规划委员会负责总体布局规划；财政局负责投资管理监督；政管委、交通委、水务局等分别负责行业管理。规制独立性差和职能过度分散造成的后果是决策效率低、规制效率差，不仅如此，这种“九龙治水”的分权构架特别是各个行政部门之间的利益之争造成了网络产业相关规制法律迟迟难以出台、规制职责不明等问题。在行政体制改革滞后的背景下，建立独立的跨产业综合规制机构，对于增强规制机构的独立性和规制有效性至关重要。

四、结论

综上所述，笔者认为，实施垂直跨产业综合规制应该成为我国网络产业规制机构改革的首要目标。除了少数地方性的网络产业等实施地方跨产业综合规制外，对于跨区域以及融合趋势明显的大部分网络产业，由中央实施垂直跨产业综合规制有助于保持规制的权威性和协调性。其次，合理界定政府相关部门和规制机构的职权范围是规制独立的前提。当前急需改变规制权力和义务界定不清、职能交叉重叠的问题，例如，应该将分散在国家发改委、财政部、国资委以及其他部委的价格、投资、运营、进出入、利润等规制权力集中于规制部门。第三，在国务院实行大部制改革的同时，分离建立综合性规制机构是一条成本较低的改革路径。虽然大部委下设相对独立的规制机构改革成本较低，但是难以达到切实保证规制独立性的目的。因此，应该考虑对现有大部进行职能调整的同时，归并或者分设专事跨产业综合规制的独立规制机构。

[责任编辑：黄兴豪]