发达国家的教育行政管理制度

刘　玲

百年大计,教育为先,当今社会,科学技术日新月异,教育越来越显示出其重要作用,各国都高度重视教育问题,发达国家更为突出。一国的教育行政管理制度将对其教育的发展产生深远影响,下文中将浅谈一些欧美发达国家（以美、英、法为例）的现行教育行政管理制度,并结合我国实际从中总结出一些对我国教育管理制度有借鉴作用的地方。

“教育行政是国家权力部门为实现特定的目的,根据一定的政策,对教育事业所进行的组织、管理和领导。现代教育行政是随着现代公共教育制度的建立而出现的。在资产阶级革命以前,西方各国教育掌握在宗教团体和私人机构手中,国家和地方行政机构没有直接参与教育事业。资产阶级取得政权后,随着经济和政治的发展,为了国家发展的需要,国家和地方政府逐渐加强了对教育的干预。” 下文将浅谈一下19世纪下半叶以后的欧美发达国家（以美、英、法为例）的教育行政管理制度,并结合我国的教育行政管理制度,希望可以从中总结出一些对我国有借鉴作用的地方。

世界各国教育行政管理制度,大体可分为中央集权制、地方分权制、中央和地方合作的混合制三种模式。侧重中央集权制的有法国、中国等;侧重地方分权制的有美国、加拿大等;中央和地方合作的混合制的有日本、英国等。中央集权制是指由国家对教育进行直接干预和监督指导,地方办学须遵守中央政府制定的方针政策;地方分权制是指教育主要由各地自行办理,中央政府仅处于指导和资助的地位;中央和地方合作的混合制则是介于两者之间的。目前,世界上实行中央集权制的国家倾向于放权、分权,而实行地方分权制的国家则倾向于集中、统一,这两种教育行政管理制度是逐渐走向中和的。

美国

“美国教育的行政管理,是在力求切合本国实际,广泛汲取各国经验的主导思想之下逐渐形成和完善的,而对欧洲各国不同的教育管理模式,美国并未人为地选择并全力效法之,而是在实践中迂回探索,不断协调改进的。”在教育行政管理制度上,美国是典型的地方分权制国家,美国1791年的《人权宣言》指明:“宪法未曾给予联邦或未曾禁止各州行使的权利,都保留给各州人民。”这句中虽未见教育一词,但教育恰好属于两个“未曾”的范围,这便成了教育分权的法律依据,联邦政府对教育事业的发展不负主要责任,不得削弱各州在教育方面的权力,以州为主体,州、地方与联邦政府共同负责的政体,责任的划分很明确,即州负主要责任,地方负具体责任,联邦政府负协调责任。总之,美国的教育行政管理体制是以州为主体的。

美国实行地方分权的教育行政管理体制是有多方面原因的:历史上,北美殖民地初期,因地广人稀,交通不便,移民们便在各自的村镇办学,独立战争前,新英格兰地区已形成一种学区教育行政制度,各类教育事务由各学区自行决定,这种学区制后逐渐遍及全国;独立后,美国1789年的联邦宪法对教育却只字未提,其原因是当时在欧洲和美国,教育是由私人、教会、慈善团体等非官方机构主办的,美国自殖民地时期即已形成教育由地方主办的传统;此外,美国建国初,人们担心联邦政府走向中央集权,因此将教育看作是地方的权力。但从50年代开始,美国不断受到世界各国普遍加强国家集中领导教育的影响,企图克服地方分权所产生的矛盾和弊端,要求加强联邦政府在教育方面的作用,终于在1979年10月,美国联邦教育总署升为独立的、内阁级的部,但在行政管理职能上还没有根本改变。

“总之,对美国联邦教育总署及今天教育部权力的限制,既是联邦宪法传统观念决定的,又是基于美国的政治体制,分层管理规律和美国地区发展不平衡等诸多因素考虑的。”美国的现行教育行政管理体制是较符合美国国情教育特点和分层管理、因地制宜原则的,能很好地促进教育的发展,从而带动社会各方面的全面发展。

英国

“英国现行教育管理体制既保留了英国教育的传统,又依据社会发展的需要不断进行调整与变革,”形成了中央集权与地方分权相结合的教育行政管理体制。

其实近代英国实施的也是地方分权的教育行政管理制度,自伊丽莎白时代以来,教育在英国一直被认为是个人的事情,不属于国家职责,教育长期由教会、尤其是国教会把持。但到19世纪初,随着形势发展的需要,国家干预教育的呼声越来越高,国家干预教育,使工人阶级子女接受一定的初等教育,从经济上是符合资产阶级利益的,而且工人阶级为了改善自己的地位,越来越意识到教育的重要性,并把教育领域的斗争作为政治领域斗争的一部分,迫使政府承担其保证国民受教育的部分责任,此外,随着19世纪中期工业革命的进行,社会对劳动者提出了更高的要求,导致大量教育需求的出现,此种情况下,英国政府加强了对教育的干预,其特点是从随意的、受个人因素影响的向有组织、制度化、系统化的连续干预转变,1839年英国政府成立了枢密院教育委员会,1856年改组为教育局,这是英国政府第一个教育管理机构,1899年成立了由国会直接领导的国家教育委员会,统一了对初等教育和中等教育的管理,主要任务是分配教育经费、视察学校,至此,英国政府对教育的干预一步步加强了。但总体来看,英国教育仍属于中央与地方合作的混合制教育管理体制。

法国

法国的近代教育管理制度属于典型的中央集权制。1789年法国大革命成功以前法国并没有一套成型的教育管理制度,当时法国没有中央教育行政机构,教育主要由教会和私人办理,巴黎主教实际上控制了法国各级各类的教育。

18世纪中叶,启蒙运动兴起,众多思想家看到了教育在社会变革中的重要作用,纷纷要求打破教会对学校教育的垄断,将教育的领导权收归国家,建立国家的教育制度。1808年,拿破仑出于当时政治、经济和军事上的需要,创立了历史上第一个教育行政首脑机构---帝国大学,该“大学”由内政部托管,但自主权比较大,实际上是法国第一个教育部,从此奠定了中央集权为特点的教育管理体制,以后虽然教育管理的形式在不断发生变化,但中央集权制的基本原则一直被沿袭了下来。

1982年以后,法国决定将教育权力部分下放,并采取了一系列非集中化措施,国家与地方的权限划分有了很大的变化。

综上所述,可以看出教育的中央集权制、地方分权制以及中央和地方合作的混合制是近代随着公共教育体制在各国的建立而出现的,其形成有深刻的历史背景和社会经济背景,由于历史、社会的诸多差异,近代各国教育行政管理制度呈现出了不同的特征,很难说哪种制度更好,关键在于一国实行的教育行政制度是否符合本国国情,只有符合国情的才是较理想的。

教育行政权力的集中与分散各有利弊。中央集权制优点在于:能充分发挥中央办学的积极性,有利于国家政令的统一、各项政策的贯彻实施、全国教育事业的协调统一,更好地实现国家的整体利益;有利于集中国家的财力、物力,保证国家的重点人才需要;有利于国家通过行政干预对教育事业的管理与控制,推动教育事业的改革与发展;有利于保持各地区教育的平衡发展,消除教育机会不均等现象。其弊端在于:地方政府和教育行政机构机关缺乏自主权,束缚了地方办学的积极性;整齐划一的学校模式,没有照顾到各地区的差异,不能充分与各地实际情况相结合,容易脱离地方实际,不利于培养人才的个性化;机构臃肿,中间环节过多,权责界限不明,行政效率较低。地方分权制恰恰可以克服中央集权制的弊端,它有利于调动地方政府办学的积极性与创造性,增加对教育的投入;有利于教育的个性化和特色化,因地制宜地发展教育事业,为地方经济发展服务;有利于调动社会、集体、个人的办学积极性;有利于建立相对灵活的学校机制,形成特色学校。但也存在一定的弊端:不能在有限的人力物力条件下,保证国家重点项目的建设;缺乏统一的教学标准,地方各行其是,易引发教育质量参差不齐的问题;不能有效地集中有限的人力、物力、财力来支持国家重点项目的建设;国家的行政管理能力会相对削弱,不利于中央政府在整体上对国家进行规范化管理,不利于全国教育的统一规划与发展。

因此在目前这种情况下,实行中央集权与地方分权制的这两种教育管理制度的国家更倾向于中和,以弥补其制度中的不足,中央集权制倾向于放权,以调动地方的积极性与创造性,地方分权制则学习中央集权制的长处,更倾向于集中、统一。这种相互借鉴的趋势在当代各国教育行政管理制度的发展中尤为突出。一国实行何种教育行政管理制度并不是人为确定的,是与一国的历史、经济发展现状、文化水平、政治制度息息相关的,不过各国可以在一定程度上相对调整自己的制度,以更好地契合本国实际,更好地促进教育以及社会各方面的发展。

通过了解上述欧美发达国家的教育行政管理制度的发展轨迹,能发现一些共同特征和规律,这些对我国的教育行政管理制度改革将会有一定的借鉴意义。具体来说,主要以下几点特征:（1）当下各国的教育行政管理制度是在相互借鉴相互影响的基础上不断完善起来的,各种制度各有千秋,因此可以在保持本国教育管理制度总体不变的前提下,适当借鉴别国教育制度好的方面为自己所用;（2）一国的教育行政管理制度必须符合本国国情,生搬硬套是行不通,只有符合国情,才更好地能促进教育以及社会经济的发展;（3）纵观近代欧美发达国家的教育行政管理体制,可以看出,国家对教育的干预程度不断加强、对教育的投资也逐渐增加,因此我国在改革教育管理体制的同时要坚持国家对教育的宏观调控,始终坚持国家在宏观方针政策上对教育的主导作用。

我国自近代以来教育行政管理体制属于典型的中央集权制,原因是多方面的:从历史上看,教育国办是我国数千年传统教育行政管理制度的特色,这必然会深深影响着后来的教育管理制度;1911年,辛亥革命推翻了清王朝的封建统治,成立了南京临时政府,新政府在教育管理体制上仍实行中央集权制;新中国成立后,改革开放前,教育行政管理体制是高度集权的计划体制,高等教育由中央集中统一管理,中等与初等教育由中央和地方共同管理。“改革开放之前的教育行政管理体制的改革,总是处于放权与集权的循环之中,往往是‘一放即乱,一收即死,中央和地方权力很难达到平衡。”3改革开放以来,我国为调动地方办学的积极性,中央政府在教育管理体制方面逐步简政放权,加强了地方办学的积极性与责任感,教育放权取得了积极成效。但也应看到,“中国是一个拥有13亿人口的发展中大国,各地经济文化发展极不平衡;中国又是一个拥有56个民族的多民族国家,城乡对立二元分立由来已久,文化发展和社会发展充满了异质性。在这样一个国家,没有中央权威体制难以统一社会的各种力量,促进均衡发展;同样,在这样一个国家,在这样充满异质性的文化社会中,没有因地制宜的分权体制,难以发挥地方的积极性,促进社会经济的发展。”4因此我国政府在进行教育行政管理体制的改革中应坚持“放权与加强宏观调控相统一。”5这才是符合我国现阶段国情的,只有首先符合国情,该教育管理制度才能成为促进社会经济发展的“催化剂”。

以上仅是笔者就近现代一些欧美发达国家（以美、英、法为例）的教育行政管理体制的现状总结的一些特点,并结合其分析了我国的实际情况及我国现行的教育行政管理体制,希望通过对比对我国的教育行政管理体制的改革有一定的借鉴作用。