从《食品安全法》的出台看我国的行政监管体制

唐　静

[摘 要]2009年2月28日，全国人大常委会第七次会议高票通过了备受社会各界关注的《食品安全法》。《食品安全法》的出台弥补了我国法律上的空缺，对食品安全也能起到较好的监管作用。但如何切实保障法律的贯彻与落实，我国固有的行政监管体制是否存在问题，值得探讨。

[关键词]食品安全法 行政监管 私权救济

一、现行《食品安全法》中的行政监管体制

行政监管是一个较为笼统的概念，是指国家行政机关依法律的授权和规定履行自己的职责，对行政相对人和社会公共事务进行监督和管理的行为。针对我国出现的一系列食品安全事故，新出台的食品安全法加大了监管力度，在监管体系和监管标准等方面都更为完善，主要表现在：

（一）改进监管体系，废除食品免检制度

《食品安全法》第四条至第六条规定：国务院设立食品安全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，改变了从前单一的卫生许可制度。第六十条规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。

（二）建立风险评估监测制度

《食品安全法》第二章规定了国家建立食品安全风险监测和评估制度，要求对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测；对食品、食品添加剂中生物性、物理性和化学性危害进行风险评估。

（三）统一食品安全国家标准

《食品安全法》第三章共九条明确了统一制定食品安全国家标准的原则。要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

（四）建立食品召回制度

《食品安全法》第五十三条规定，国家建立食品召回制度，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。同时还明确规定了责令召回制度。规定食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

（五）名人代言虚假食品广告将承担连带责任

《食品安全法》第五十五条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。

（六）强调领导负总责

《食品安全法》第九十五条规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。

此外，食品安全法还针对保健品的监管，食品安全事故发生后的惩罚性赔偿制度，民事赔偿责任优先制度等做了相应的规定。总的来说《食品安全法》的出台弥补了以往法律上存在的许多空缺。

二、我国行政监管体制的改进

虽然《食品安全法》从立法上为食品安全问题提供了法律武器，但要想食品安全得到保障，还需从法律的落实和贯彻上下功夫。黄清华教授在《反思行政监管，走出社会治理死胡同》一文中指出我国目前的社会治理模式还存在问题，号召政府应从大量日常监管事务中解放出来，致力于让民众通过司法体系来捍卫自己的安全与利益。由此可见，我国的行政监管体制尚存在着一定的缺陷。

美国是世界上食品安全体系比较完善、健全的国家，通过严密的食品安全监管体系、召回制度以及惩罚性赔偿制度是来维护食品安全。政府的作用是制定合适的标准，监督企业是否按照这些标准和食品安全法规进行生产食品。一旦出现食品安全等问题，政府除进行必要的干预外，大多数时候民众可通过其健全的私法体系捍卫自己权利。

行政权力具有单方面性、独断性、强制性和一定范围内的自由裁量性，因此很容易出现行政权利管理社会公共事务时的行政不作为、行政越权和滥用职权等行为。我国对食品安全的监管体系是全程监管分段实施的模式：由卫生部负责综合协调，工商行政、质量监督、农业部这些部门各司其职，加强配合，同时设立国家食品安全委员会。然而中国有2亿多农民以及50多万家食品生产企业，食品生产系统太过庞大，以致于无法对生产流程的各个环节进行有效检查。此外，由我国的基本国情决定，行政监管注重公法监管。“重公法轻私法”的行政监管模式，最大弊端就是政府在经济和社会事务管理中，忽视私法（民商法）的基础作用，并且把行政法简单地理解为政府监管社会的法，热衷于通过立法扩张、“捍卫”其行政权，再凭借行政权对经济和社会生活实施管制型的治理方式。中国是一个发展中国家，有关民事侵权的法律系统很不完善，而且对于偌大的一个国家来说，司法资源也显得有限，如果像发达国家那样主要依靠司法救济来解决争端，则会导致公民权利不能得到及时有效的救济。但过分重视公法监管容易导致行政权利的扩张：1.把行政权扩张到私领域，扩张到本应由私法调整的经济和社会生活；2.忽视行政指导、行政合同的能动作用，强调行政审批、行政许可和行政处罚等行政强权，并且误以为只要是“依法”行使这些行政强权，就是法制健全，就是法治国家；3.由于行政权的扩张，私法的调整范围变得很窄，对私权的保护力度很弱，民事司法的地位和作用受到严重挑战。

对食品行业卫生的规制属于社会性规制，社会性规制主要依靠市场机制进行调配，由市场主体根据法律的规定进行运作，可以由市场竞争机制解决的基本上都由市场自己解决；不能完全由市场机制解决的除了注重事前的准入规制之外，政府主要还需扮演始终合作者，后续监管者的角色。行政机关不应当过分干预公民的生活，应当在自己的权限范围内行使权利，且充分尊重公民个人的权利，允许他们通过私法救济的途径维护自己的正当权益。

针对以上问题，笔者认为改进的方法可从以下几点出发：

（一）中国政府对农民和企业推出激励措施，要求他们加强质量自律

最重要的改革措施之一是，允许现行的私人民法诉讼及破产体系真正地发挥作用，这样一来受害方将能在政府之外独立采取行动。唯有在公民可以通过诉诸法律获得赔偿的情况下食品安全体制才会真正影响食品生产企业的所作所为，因为企业的危害公共安全的行为可最终导致企业破产。

（二）合理地确定政府监管的边界

食品安全法划定了各部门的权利。所有部门应当各司其职，禁止权利滥用和制止侵权行为。同时监管部门也应当加强社会责任感，主动履行职责，加强对未知危险的防范。

（三）转变治理观念，健全私法上的救济体制

正如黄清华教授所讲，行政监管常有人为标准、关系标准的重大嫌疑。强调私权的私法保护而非公法监管，可节省行政成本，让行政机关不至因处理私权个案疲于奔命，真正能集中精力处理社会个体不能自治的公共事务。

参考文献

[1]黄清华：《反思行政监管，走出社会治理死胡同》，《南方周末》2009年3月5日

[2]刘恒主编：《典型行业政府规制研究》北京大学出版社2007年版

[3]Steven M.Dickinson：《新<食品安全法>看上去很美》，《华尔街日报》2009年3月5日