反腐败工作检审协作配合机制反省与重构

余辉胜

一、问题的提出

国家审计署和最高人民检察院，先后于2000年和2004年联合发布《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》和《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》。根据这两个文件规定，检审机关当前主要通过“签订协作配合工作机制意见”、“建立协调工作组织机构”、“召开联席会议”、“开展案件相互间移送”、“建立信息交流和情况通报制度”等形式开展刑事问责跟进。笔者有幸参与承担了广东省2006－2007年检察理论课题“检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合机制研究”。从课题组调查考察广东、上海、江苏等地的检审机关协作配合情况来看，虽然有一定成效，但并未达到最佳状态。从全国情况看，除少数地市检审协作配合效果明显外，大部分地区表现为“上级机关热情高、下级机关热情低”、“检察机关热情高、审计机关热情低”、“以文件落实协作、以联席会议体现配合”的协作配合低级阶段，效果一般，实际办法不多，互动性不够。甚至在一些地方所谓的“检审协作配合办公室”连近年来合作情况的统计数据都拿不出来。正是检审之间这种协作配合现状，使得审计问责后的刑事责任追究并没有如公众所期待的如期而至。

二、阻碍检审协作配合深入的原因探析

当前影响检审协作配合主要有制度层面和技术层面两方面障碍因素。

(一)制度层面的障碍

这主要是由当前我国审计工作的特点(政府内审部门的定位)、审计工作对象的范围所决定。

1审计机关的审计工作定位于政府内审的工作特点决定了审计工作只对政府负责，而不对其他机关负责，导致了检审合作易流于形式。根据《宪法》第91条、第109条确定的现行审计制度的基本内容看，国家审计定位是政府行政管理和监督系统中的一个环节，审计机关是政府专门从事审计监督工作的一个职能部门。政府毫无疑问掌管着安排审计工作、确定审计长人选、分配审计经费等主要权限，是审计报告直接的和主要的使用者或受益者。“内部审计”可以说是对中国审计制度基本内容和基本特征的高度概括。这种内审机关的定位，决定了其在审计过程中发现问题，必须要向同级的政府分管领导请示批准后，才能将其掌握的审计信息(含职务犯罪线索)公开给检察机关共享。这种事先批准的筛选机制使得检审协作配合中信息共享大打折扣。

2当前审计工作对象的范围与开展的方式，决定了检审合作难以得到实质性的开展。当前审计监督业务开展范围和方式，可分为三种形式：

一是对政府各部门的财政资金使用和财政收支进行审计监督。这种政府内部审计性质使检审协作的灵活性大打折扣。

二是预算资金的审计监督，即接受人大的委托，对政府预算执行及与公共需求有关的公共性、公益性基础设施的某些专项资金(如固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入等专项资金)使用、收支情况进行的审计监控。这一部分审计结果与信息在检审之间的披露与交换，尽管不受前述内审定位的影响，但它首先要向其委托开展业务的机构——人大负责。所以，在此情况下，审计人员在审计过程中如果发现可能存在职务犯罪的线索，首先要向委托其开展审计业务的委托方——人大负责，再由人大将相关信息转给检察机关，在流程上操作环节增加，使部分信息失真，检审协作配合的空间、深度及广度因此大打折扣。

三是综合审计，主要集中在领导干部经济责任审计。自1999年起，中共中央办公厅、国务院办公厅、中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署等先后颁发了9个有关领导干部任期的经济责任审计规定。在这种综合审计中，审计机关往往不是主导者，而是一个临时抽调参加的协助者，对于在审计过程中发现的问题，其必须对这一审计的组织者和发起者如纪委、组织人事部门负责，向他们反映存在的违法犯罪问题，再由纪委、组织人事部门按相关的程序规定将达到立案条件的犯罪嫌疑人移送到检察机关。这基本上是当前经济责任审计业务中案件移送的通常模式。例如东莞市检察院办理的东莞市樟木头镇原镇长李某挪用公款1.1亿元、受贿171万元大案，就是以此种模式移送到检察机关的。在这一模式中，检审之间的直接协作配合空间其实是不大的。

(二)技术操作层面的障碍

1规定检审协作配合的规范文件的效力偏低。目前检审机关之间开展协作配合，主要以文中开头所述两个规范性文件为依据。显然这种联合发文的效力远不如正式法律规范的效力，对参与对象的约束力较弱。这一遗憾局面并未在其后修订的审计立法或其他相关的法律规定中得到改善。如2006年2月修订通过的《审计法》新增了“审计机关可以提请有关部门协助其工作”的内容，但并未明文规定提请检察机关协助工作。

2审计结果披露受到限制。从技术层面看，宪法和审计法对审计结果披露缺乏明确和硬性的规定，也成为影响检审协作深入开展的一大因素。尽管《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”在这里，披露审计结果是审计机关的“法律权力”，而不是“法律义务”，从而使审计结果的披露带有很强的任意性。立法基点是“可以公布”，言外之意是“也可以不公布”，使披露结果成为软约束，难以操作。正是由于审计结果披露制度不健全，导致检审双方有时一些深层次的信息无法共享，导致审计结果背后一些对检察办案相当有用的信息无法获得。

3检审机关在执法办案上的证据标准差异。在实践中，审计证据是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料。由于审计和司法两种不同活动的社会属性以及手段的差别，两者在主体、效力及一般属性方面的差异是显而易见的。比如，审计机关调查收集证据的目的是为了查证审计事项的真实、合法和效益。所以，其往往侧重于对经费的开支合不合法、账目的设置违不违规进行审查。对一个重大工程项目的审计，审计机关关心的是账目是否清晰、账是否对上、工程具体预算造价与实际造价是否符合等问题。譬如，审计中发现了一个工程项目的钢材价格偏高导致效益偏低，这是审计工作的重点，也是其要重点收集的证据，但至于价格偏高的背后有无权钱交易，则不是审计证据调查收集的重点，而应是司法诉讼证据关注与收集的重点。由此可见，审计证据只是作为刑事诉讼证据材料的一个来源，提供有关线索，其基本上要经过司法机关重新调查核实后，才能成为刑事诉讼证据。

三、检审协作配合深化的机制改进

检审协作配合机制改进必须在坚持现行审计体制和检察体制的前提下进行，这是坚持宪政原则的一个基本要求。所以，下面仅从检审协作的一些具体操作层面上谈一谈改进建议：

(一)提升检审协作配合的规范效力

从立法层面完善检审协作配合，以法律明确规定

检审协作事宜，这是改变检审部门会签的文件规范效力偏低的当务之急。从法理上看，检审协作事宜涉及到国家机关之间的权力相互配合问题，实质上就是履行国家管理与监控、监督职能的重整，即是国家公权力的进一步整合和完善的问题。对于公权力的行使。作为现代法治国家的一个基本通例，就是“法无授权即禁止”。为此，以法律形式规定检审协作事宜，是国家以法治手段惩腐肃贪的逻辑必然。更为重要的动因是，如果将检审协作事宜法律化，我们认为法律权威性和人大作为国家最高权力机关对法律执行监督的保证，会在很大程度上改变当前检审协作配合效力不高的弊病。

(二)改进协作配合程序

如果说上述从提升协作配合的规范效力方式来完善检审协作配合，是属于形式要件的话，那么，从检审协作配合的具体操作程序改进，则应属于实质要件，它是保证检审协作配合工作能否取得实效的关键。

1改进信息共享机制。第一，应建立审计结果的披露制度，在将来的相关立法中对审计报告结果披露应予以明确的硬性规定。这是检审机关在反腐败中要取得协作配合深入开展的最基本条件。因为只有当审计机关审计报告信息能够公开披露后，审计人员才能解除目前心理上对审计报告要保密的心态，在检察机关工作人员向其了解相关情况时，才会真正消除协作配合的心理障碍，使双方之间协作配合变得更加顺畅。第二，要建立起检察机关工作人员因查处腐败案件需要可查阅“审计工作底稿”的信息共享制度。在调研中有专业人士将审计报告称为“浮在表面的信息”，而将审汁工作底稿称为“沉在底层的信息”。这些“沉在底层的信息”无疑在检审协作中作为发现职务犯罪线索并判折线索有无价值，提供了可靠的依据。所以将“审计工作底稿”作为检审协作配合共享的信息分享，其程序上类似于当前刑事诉讼程序中公安机关与检察机关就办案程序信息共享，普通的办案人员之间就可以分享，而不要经过特殊的批准程序，只要是办案的需要，相关主持某项审计业务的审计人员就可以将审计工作底稿有关信息向检察机关办案人员透露。第三，建立协作查办案件进展情况双方相互通报的制度。即建立参与协作双方对具体协作事项进展情况的知情制度。在当前检审协作中，检审两家实际参与协调配合的主动性是不对等的，通常表现为检察机关要主动些，而审计机关主动性不强。在未来的检审信息共享机制中，应包括协作配合过程中案件查办情况及时告知对方的通报制度。

2建立联合开展审计业务的检察有限参与制度。针对审计机关接受委托而开展审计业务须向委托方负责的现状，可通过建立一种检察有限参与委托业务的制度，即让检察机关也成为这一审计事项的参与主体，从而打破此类审计业务中检审信息分享的壁垒。如建立领导干部任期审计的检察参与制度。建立这一制度有法理基础：当前组织人事、纪检部门委托开展的经济责任任期审计事项，主要是行使公权力的领导干部的使用支配资金符不符合国家相关规定。检察机关作为国家查办公职人员贪污贿赂、渎职犯罪的唯一法定机关，其参与到该项活动中，对公权力行使从法律视角审视，应该是符合现代国家法治建设旨要的，并且还可确保第一时间介入，固定相关证据资料，为下一步顺利控诉打下基础。此外，还可凭借其法律方面专门知识，确保对一些干部违法违纪行为准确定性。当然，对于审计机关接受人大的委托对预算资金的审计业务，鉴于人大作为我国国家权力机关的特性，不宜建立检察机关直接参与制度，而可建立“预算审计向人大报告检察列席制度”，以防检察权觊觎立法权事情发生，同时又保障了检察机关对此类业务审计监督执法信息知晓。应该说，这与审计报告结果公开披露的现代审计基本原则不冲突。

3案件移送标准明确化。一是审计机关向检察机关移送职务犯罪案件标准必须明确。涉案数值标准的明确细化，对于出于职业谨慎考虑的审计机关来说，有利于扫除其思想的顾虑。当然，其制定明细标准还必须要坚持一条原则：即罪刑法定原则。

二是要对审计证据向刑事证据的自然转换进行规范，在一定程度上应肯定审计执法中搜集证据具有刑事诉讼效力。其理由如下：从刑事诉讼证据特点看，审计证据总体上已具备了刑事诉讼证据客观性、关联性和合法性三大属性。从诉讼效率看，也应肯定审计机关搜集的证据具有刑事证据效力。对于审计机关已经调查取证的事实。司法机关重新启动取证程序将导致操作重复，并且其工作量巨大，如可将审计机关的审计结论作为鉴定结论来看，其本身就属于法定证据。从国外“司法型”审计体制看，审计机关更是定位为司法机关之一，其调取的证据本身就是具有法律效力的证据。

4改变立案方式提高刑事问责成案率。审计报告暴露出的问题通常是财政收支不平衡，比如挪作他用、造成经济重大损失等。既然有这些危害后果。其背后通常伴随的是权力滥用或失职渎职。所以，当检察机关不能以主观故意类的贪污贿赂犯罪对人立案时，换一种思维，以事立案，即以没有财政规定要求履行职责涉嫌滥用职权罪或玩忽职守罪立案，相对比较容易和稳妥，一方面可提高成案率，另一方面也不致贻误战机。如浙江省嵊州市审计局在2005年经济责任审计工作中以改变立案方式达到了提高刑事问责成案率成功案例，就是很好的证明。当年，他们对审计机关移送案件线索涉案的7名国家机关工作人员除1人以贪污罪立案外，其余6人均以滥用职权罪立案被追究刑事责任。