抗震救灾中的环境法律问题

马绍峰　贺长年

[摘要]2008年汶川大地震造成了巨大的生命财产损失，也带来了诸多环境法律问题。文章拟从核安全、防治危险化学品污染、水安全、野生动植物保护、文物保护等方面对地震引起的环境法律问题展开论述，以总结经验教训，防患于未然。

[关键词]地震；环境法律问题；经验教训

[中图分类号] DF468 [文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)02-0091-04

2008年5月12日14时28分，四川汶川县发生了里氏8.0级强烈地震(汶川地震震级从7.8级修订为8.0级)。强烈地震波及全国多个省区，其中尤以甘肃、陕西、青海、宁夏等靠近震中四川汶川县的省份震感强烈。此次大地震震级之高、强度之大、破坏度之强举世罕见，给灾区人民造成了巨大的生命、财产损失。与此同时，此次大地震对环境问题也带来了巨大的挑战。环境保护部部长周生贤在抗震救灾开始就特别强调：要密切关注震区环境变化问题，谨防地震引发的次生环境危害①，务必要采取多种措施，确保灾区环境安全。②前事不忘，后事之师。笔者认为，我们应认真思考大地震所带来的环境法律问题，以总结经验，亡羊补牢。具体来说，抗震救灾涉及的环境法律问题主要有以下几个方面。

一、防止放射性物质污染，确保核安全

放射性物质泄漏会带来极其严重的危害，而且会造成社会的恐慌。灾区医疗单位、科研单位、企业单位等存放的放射源应予以最高度的关注，加强对放射源的监管控制，防止丢失和泄露。

据新华网北京5月23日电(记者白瀛、吴晶)，环境保护部副部长吴晓青23日在国新办举行的新闻发布会上说：“截至22日中午12时，专业分队在四川地震灾区共发现存在安全隐患的放射源50枚。对其中35枚放射源进行了收贮，另有15枚放射源已经确立了位置，尚未收贮。15枚中有3枚由于建筑物垮塌被埋，尚无法收贮。另有12枚处于危房中，现场人员无法进入。” ③

幸运的是，据中新网6月6日电，环境保护部有关负责人今日向媒体通报说，截至目前，在四川地震灾区发现的存在安全隐患的50枚放射源已经全部收贮完毕，灾区各核设施均处于安全受控状态。这位负责人说，四川汶川地震后，为全力确保灾区核与辐射安全万无一失，按照党中央、国务院统一部署，环境保护部迅即启动应急预案，指导地方环保部门对受灾的6个州、市228家放射源使用单位进行了全面排查，并对放射源安全状况进行评估，对其中50枚被埋在废墟下或处在危房中的放射源进行了紧急收贮。目前，50枚存在重大环境安全隐患的放射源已全部收贮完毕。针对近日媒体关注的“震区放射源数量不统一”问题，这位负责人表示，地方环保部门应个别放射源使用单位的请求，将没有安全隐患的一些放射源也一并回收，故实际收贮放射源数量超过50枚。他最后说，目前，四川地震灾区各核设施均处于安全受控状态，没有发生放射性物质向环境泄漏事件。④

笔者认为，有关管理部门和单位应进一步加强对现有放射源的监测和控制，救灾工作组和地方环保部门应对发现的放射源隐患进行跟踪处理，发现隐患必须采取有力措施，迅速排除，并督促企业进一步加强监测，将隐患逐项整改到位，尽量杜绝其再次发生。此外，考虑到四川等地区地处地震易发生带，建议应减少在此类地区放射源的存储量。鉴于地震中存储设施的毁坏问题，在灾后重建中，应优先考虑对放射源存储设施的加强、加固工作，增强其防震、抗震性能，真正确保核安全万无一失。

二、防治危险化学品污染

危险化学品泄漏会导致空气污染和水污染，严重影响灾区人民的生命、生活安全。据统计，成都、德阳、绵阳、广元、雅安、眉山、阿坝等地有化工企业上百家，其中国控、省控重点化工企业就有45家。其中，41%的国控、省控重点源受到地震影响。据中新社北京5月23日电(李妍 贾靖峰)，中国环保部副部长吴晓青今日在此间透露，截至23日上午，灾区共发生四起化工厂泄漏事件，分别是四川什邡市两化工厂液氨和硫酸发生泄漏；青川县一肉联厂液氨泄漏；绵竹市汉旺镇一化工厂黄磷燃烧。所幸没有发生污染事故。⑤

鉴于化工石化行业普遍存在着较为严重的布局性环境风险，一方面环境保护部派出的督察组要对重点化工企业进行重点排查，对一些化工厂的危险化学品未设置围堰、部分化工厂污水收集池和事故应急池有污水外排的隐患等情况，应逐一提出整改要求，督促指导企业采取措施消除隐患，并责成当地环保部门加强监管。另外一方面，在灾区重建过程中，要更加重视化工石化等高危行业的环境风险问题，考虑重大自然灾害发生时污染物对大江大河、饮用水源地、集中居民区、自然保护区等环境敏感目标的影响，对灾区已建、在建、拟建的化工石化等高危项目，要开展一次全面的地质环境灾害风险排查，⑥重点检查现有重大项目土木结构、主辅设施及储运等重要环节的防震、抗震性能，分别提出相应的措施和要求。对于国家不鼓励或需要淘汰的高危企业不必要重建，实行“腾笼换鸟”，腾出环境容量和生态空间，发展一些具有明显比较优势的特色产业。⑦

三、保证水安全，防止疫病污染

地震产生了严重的水环境安全隐患。在防疫过程中使用的大量消毒剂、灭菌剂，以及生活垃圾、医疗垃圾、生活污水、腐烂动物尸体等，也将威胁到河流水环境和饮用水的安全。因此，必须采取多方面措施，确保水质安全。如对于灾后医疗废物，应重点收集和处置感染性废物及被感染性废物污染的物品。有条件的，应当送集中处置设施处置。对不具备条件的，应当尽快就地处置。就地处置具体要求是对使用后的一次性医疗器具和容易致人损伤的医疗废物以及感染性废物，应当及时消毒；能够焚烧的，应当及时焚烧；不能焚烧的，消毒后予以填埋。要求受到破坏的特种垃圾处理场尽快修复运行，确保灾区医疗废物得到安全处置。此外，还应修建临时厕所，加强粪便管理，防治污染水质。对于垃圾和污水的收集与处理，应根据灾民聚集点的实际情况，合理布设垃圾收集站点并加强管理，生活污水应定点倾倒。及时用药物对垃圾站点与污水倾倒处进行消毒杀虫，控制苍蝇孳生。应持续加强水质监测，提高水质检测频率，发现隐患和问题及时处理。加强应用消毒设备，对饮用水源进行消毒和过虑。除地表水外，还要加强地下水的监管和治理。

此次大地震，甘肃等省的水窖大多受损，导致居民平时储存的饮用水渗漏，严重影响了居民生活。以后应建造更为牢固的水窖，确保居民饮用水供应与安全。

此次大地震在灾区形成了数十个堰塞湖⑧，严重威胁着下游人民的生命财产安全，在我党我军的艰苦奋斗下，经采取爆破、挖掘导流明渠等措施，使淤积的河水平稳下泻，已经解决了一些堰塞湖造成的威胁。但对威胁最大的唐家山堰塞湖⑨ 等应进一步加强监测和疏导，做好群众的转移安置工作。

此外，此次大地震，引发了多处山体滑坡，造成了大量水土流失。因此在灾后重建中，应大力加强植树种草，封山育林，全面做好水土保持工作。

四、加强野生动物保护，恢复森林资源

灾区所在地的岷山与邛崃山系是我国生物多样性保护的关键区域，是我国大熊猫、川金丝猴等珍稀濒危物种的主要栖息地，地震灾区的野生大熊猫数量约占全国野生大熊猫数量的70%。⑩卧龙中国保护大熊猫研究中心的熊猫圈舍在地震中毁损严重，中心圈养的63只大熊猫受到严重惊吓，其中6只大熊猫失踪。幸运的是，截至5月26日，已有5只大熊猫被找回来了，尚余1只大熊猫仍未见踪影。11 6月9日，发现了最后一只失踪大熊猫“毛毛”，可惜已经死亡。12据该中心饲养员介绍，地震导致大熊猫多只受伤，转移近20只；其余的大熊猫只有在这个“孤岛”中忍受污浊的空气、嘈杂的机械轰鸣、啃食干瘪的竹子。地震之后许多大熊猫都发生了明显的心理变化，通常是焦躁不安，之后则郁郁寡欢，饲养员需要格外注意。

因此，一方面要对身体受伤的大熊猫加紧治疗，另一方面，要对所有受到惊吓的大熊猫进行心理治疗，使其情绪尽快得以平复。此外，因原有大熊猫房舍在地震中受损严重，出于安全考虑，以后还要对熊猫圈舍进行加固，确保熊猫居住安全。还可以考虑在卧龙保护区内重新选址，新建一个大熊猫园，或者在我国地质情况较为稳定的适合熊猫生长、生活的其他省市建设熊猫保护区，实行异地保护。

因山体滑坡、泥石流等原因造成的森林资源破坏应尽快做好恢复工作。可通过集体林权改革的推广并给予灾区林农更优惠的政策，促进灾区森林资源的保护和恢复。

五、加强文物保护

汶川大地震使四川、甘肃、陕西、云南、重庆、湖北、山西七个省的文物、古建筑、历史古迹等文化遗产遭受严重损失。据统计，地震中遭到损毁、破坏的各级文物保护单位总数超过1，200处，其中全国重点文物保护单位137处、省级文物保护单位超过300处，县级重点文物保护单位近800处。另外，受灾各省的各级各类博物馆中有很多出现建筑坍塌、馆舍受损等险情，馆藏文物受损数量近3，000件，其中三级以上珍贵文物有200余件。上述数据仅为不完全统计。被地震摧残的还有非物质文化遗产，包括传统的手工艺技能、口头传承的表演艺术等。由于地震中文化传承人的遇难，非物质文化遗产的损失难以估量。

在灾情最严重的四川省，地震灾区涉及世界文化遗产1处、国家历史文化名城1处、中国历史文化名镇3处、中国历史文化名村1处。四川省共有80处全国重点文物保护单位、225处省级文物保护单位、684处县级重点文物保护单位遭受不同程度损失，其中包括广为人知的武侯祠、杜甫草堂、李白故居等名胜古迹。四川省地震灾区属于文物密集地区，馆藏文物受损1，800余件，其中，珍贵文物151件。13

对灾区的文物，一方面要对还未受到实际损害而面临毁损威胁的文物进行紧急转移，如因受唐家山堰塞湖可能溃坝的威胁，根据国家文物局和四川省人民政府紧急要求，绵阳博物馆已将中心库房内的2.5万件文物紧急转移。其中包括5，000余件定级为国家一、二、三级重点保护的珍贵文物，对于无法运走的不可移动文物和大型石质文物也要采取加固等保护措施。绵阳市文物局工作人员表示，目前文物已运至广汉三星堆遗址博物馆和成都金沙遗址博物馆。

另一方面，要组织全国力量，启动对口支援，对灾区受损文物根据不同情况进行及时修复。如根据中国文物学会名誉会长、国家文物局顾问谢辰生的观点，陶器等瓷器文物标本受损已经无法挽回，只能在尽可能的情况下，进行重新粘贴。对分散于各地的古建筑，需要尽量详细了解情况，已经岌岌可危的，有条件的话，需要做一些临时加固处理，这些建筑中的木构建部分不容易坏，而对墙体等易倒塌部分可采用支顶等方式加以处理。对于在地震中已经倒塌的古建筑，要对震落下来的瓦当、雕饰、砖瓦等部件加以搜集保管，未被震碎的瓦片等可以在灾后复建时重新使用，以尽量保存历史原貌。国家文物局博物馆司司长宋新潮认为，应借鉴日本文物系统应对地震灾害的经验。“将来国家文物局要对我国处在地震带的文物保管单位、博物馆以及馆内的陈列架进行抗震功能的重新规范和具体要求，以防万一。”在古建专家王世仁看来，针对我国古建筑的防震规定应尽早出台。此外，作为旅游区的古建筑群，还应为游客设立一些避难设施。”此外，应加强“文物银行”的建设，确保文物的妥善保管。14

至于对非物质文化遗产的保护，一方面要加强对受伤的文化传承人的救治工作，另一方面，要加强对文化传承人的接班人的培养，使这些宝贵的非物质文化遗产得以世代延续。

最后，在地震当中，很多环保机构、环保设施受损，应加强修复、更新，迅速恢复环保设备、环保机构的正常运行。15

[注 释]

①地震引发的次生灾害主要指建筑物倒塌、山体滑坡以及管道破裂等引起的火灾、水灾、毒气泄漏、放射性物质泄漏和核辐射等。当伤亡人员尸体不能及时清理，或污秽物污染了饮用水时，还有可能导致传染病的暴发。在有些地震中，次生灾害造成的人员伤亡和财产损失可能超过地震带来的直接破坏。其中地震引发的环境污染事件是次生灾害中可能造成后果最严重的一种，将对受灾群众的生命安全产生致命威胁，对抗震救灾的整体行动造成巨大影响。

②[星岛网讯]环境保护部13日已经启动核与辐射及水污染防治应急预案，由21人组成的环境专家组已赶赴地震灾区指导抗灾救灾。 新华社报道，四川汶川发生地震后，环境保护部当晚召开紧急会议，研究部署抗震救灾工作。会议决定立即启动核与辐射及水污染防治应急预案，并派由环境保护部副部长李干杰带队，环监局、核安全司有关人员和核安全、污染防治有关专家组成的21人环境专家组赶赴地震灾区，指导环境应急救援工作。http：//203.208.33.101/search?q=cache：Srqvlgh1ZokJ：www.newstin.cn/tag/cn/56954103+%E5%9C%B0%E9%9C%87%E7%8E%AF%E5%A2%83%E4%BF%9D%E6%8A%A4&hl=zh-CN&ct=clnk&cd=12&gl=cn&st_usg=ALhdy285zNvfEiiFJLUhW35IBjomV6wClw。2008年5月13日浏览。

③http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/23/content_8237934.htm。2008年5月23日浏览。

④http：//www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/06-06/1274854.shtml。2008年6月9日浏览。

⑤http：//news.163.com/08/0523/21/4CLJOT3J0001124J.html。2008年5月23日浏览。

⑥《环境保护部称四川彭州石化项目将重新评估》：国新办于5月23日16时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会，有记者询问此次大地震对彭州石化项目的影响，并问道：“有没有文件规定在什么地方可以建设化工厂，是不是能够在地震带建设工厂?”吴晓青回答说：“地震给地震灾区的工矿企业带来了很大的损失，其中就包括准备建设的彭州化工厂，我们将根据国家的有关规定，彭州石化项目主管部门已经派出专家对现场进行考察，将根据有关部门派出专家的意见和今后地震地区、地震灾区恢复生产重建所进行的生产力的统一布局来给予统一的考虑。我们对汶川地震对彭州地区的影响，特别是彭州石化项目的信息十分关注，有关部门也正在对地震、对彭州地区的损坏情况进行专业的评估。如果评估结果认为彭州厂址的地质条件在特大地震后发生了重大变化，我部将根据专业评估结果和其他相关信息对彭州石化项目提出环保部门具体的要求》。”http：//news.rednet.cn/c/2008/05/24/1514849.htm。5月23日浏览。

⑦《环境保护部：以规划环评积极推进灾区科学重建》，http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/03/content_1004097.htm。2008年6月1日浏览。

⑧堰塞湖是由火山熔岩流，或由地震活动等原因引起山崩滑坡体等堵截河谷或河床后贮水而形成的湖泊。由火山溶岩流堵截而形成的湖泊又称为熔岩堰塞湖。堰塞湖一旦形成威胁，必须事先以人工挖掘、爆破、拦截等方式来引流或疏通湖道，使其汇入主流流域或分散到水库，以免造成洪灾。

⑨《刘奇葆：唐家山堰塞湖抢险取得决定性胜利》：新华网四川绵阳6月10日电(记者汪延、王圣志)10日17时左右，唐家山堰塞湖泄流槽高程介于720米至721米之间。四川省委书记刘奇葆在唐家山堰塞湖抢险指挥部说，这标志着唐家山堰塞湖抢险取得决定性胜利。http：//news.sohu.com/20080610/n257405007.shtml。2008年6月11日浏览。

⑩《汶川灾区重建该从何处着手? 环境专家：须环保先行》，http：//news.xinhuanet.com/environment/2008-06/07/content_8323670.htm。2008年6月7日浏览。

11 5月12日，汶川大地震中滚落的巨石砸断了卧龙熊猫中心的护栏，熊猫“茜茜”幸运的躲过了滚落的巨石，逃进了森林。由于大地震把卧龙地区的生态受到严重破坏，河道堵塞，保护中心的工作人员担心它不会回来了。25日下午，来自重庆的公路抢险突击队突然发现一只大熊猫在公路对岸河边，立即赶回基地向熊猫保护中心管理人员报告。管理人员立即赶往追赶，可是大熊猫越过河流，消失在密林中。26日上午，保护中心的管理人员担心大熊猫的安全，越过湍急的河流全力搜寻，终于发现并捕获了“茜茜”。 http：//blog.sina.com.cn/lookpanda。2008年5月26日浏览。

12 10日上午，四川卧龙中国保护大熊猫研究中心为一只在汶川大地震中遇难的大熊猫举行了隆重的葬礼。这只大熊猫是在汶川大地震当天失踪的，9日，救援队伍在清理卧龙大熊猫兽舍废墟时，发现这只大熊猫被掩埋在泥石流和建筑物废墟下，早已遇难。卧龙中国保护大熊猫研究中心副主任李德生悲伤地说：“这只雌性大熊猫叫‘毛毛。9日我们发现她时，她的遗体被掩埋在山上垮塌的巨石和倒塌的墙体下，因为没有重型机械，直到今天上午我们才将遗体挖掘出来。但遗体已经腐烂，让大家感到非常痛心。今天上午，工作人员在经过消毒处理后，为‘毛毛举行了隆重的葬礼，让她永远躺在卧龙的山水间。”http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5250a3f301009mqn.html。2008年6月11日浏览。

13 http：//news.enorth.com.cn/system/2008/06/06/003369872.shtml。2008年6月9日浏览。

14“文物银行”是四川业界对绵阳中心库房的简称。由于此前各县市和乡镇文物的保管条件很差，文物的自然损毁严重，去年该市博物馆新馆建成，地下建设了1800多平方米的中心库房，同时，绵阳市决定试行“文物代管”。文物保护局的徐局长告诉记者：“在这次地震中，正是由于有了这样保管条件一流的文物银行，这些珍贵的国家文物才能得以保存，只有一只大瓷瓶由于放在地面，在地震时被震碎了，但是可以修复。”据介绍，绵阳市中心库房是国家文物局支持重点建设的全国第一批文物保护中心库房之一。库房集纳了所属7个县市，包括北川、汶川等重灾区的数千件珍贵文物，采取分类建档、规范匣装方式予以保存。徐局长告诉记者，绵阳的“文物银行”不仅提高了地方文物保管质量，还在地震中妥善保护了文物，此举获得了国家文物局的肯定并有望在今后推广。http：//culture.people.com.cn/GB/7353981.html。2008年6月9日浏览。

15从检查情况看，地震造成辖区内企业环保设施受损严重。汉中钢铁公司、汉中南化公司等23家企业部分污染治理设施不同程度损坏。累计损失达1163万元。其中陕西华澳公司等4家矿山企业尾矿库毁损，陕西华澳公司尾矿库四期坝严重塌陷，约30000立方米尾矿倾泻西渠沟，损失723万元。 环保系统财产设备损失惨重。据统计，汉中市环保系统财产损失约合人民币2030.5万元，其中，房屋10970m2，损失1772万元。略阳、南郑已为危房，需异地重建。全市9个环境监测站、12个环境监察机构和市环境宣教信息中心、危险废物监督管理办公室等单位共计损坏各类仪器设备174台(套)，损失258.5万元(其中，监察113台(套)，损失86万元，监测58台(套)，损失141.5万元，辐射58台(套)，损失31万元)。http：//www.sepa.gov.cn/info/gxdt/200806/t20080606_123623.htm。2008年6月11日浏览。

Legal Problems of Environment during the Course of Fighting Against the Earthquake and the Disaster

Ma Shaofeng1，2，He Changnian2

(1.Law school，Renmin University ofChina，Beijing 100872，China；2.Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang 050031，China)

Abstract：The severe earthquake of Wenchuan in 2008 caused tremendous losses in lives and properties and lots of legal problems of environment. This paper aims at summing up experience and drawing lessons in terms of nuclear safety， the prevention and control of the pollution by dangerous chemical product， water safety， the protection of wild animals and plants and cultural relics.

Key words： earthquake； legal problems of environment； experience and lessons

(责任编辑：张静一)