论恢复土地农民所有制

马立新

[摘要]土地的农民所有制是我国1949年至1956年实行的一种农村土地制度，是一种新型的土地私有制，实行效果颇佳且受农民欢迎。实行农地私有化是由社会分工和农业生产的特点决定的，与社会制度、社会形态和意识形态没有必然联系，与公有制以及社会主义制度也是能够相容的。从农地私有化的产生条件，农业生产的特点，新中国土地制度变革史，中国现有土地制度的缺陷以及党的十七届三中全会精神等方面分析说明，在中国推行农地私有化是可行的。应在国家的控制下，积极稳妥地推动农地私有化，恢复土地的农民所有制，还地权于农民，实现土地的农民所有，以解决“三农问题”和推动我国的工业化、城市化。

[关键词]土地农民所有制；农地；农地私有化；私有制；集体所有制；承包制

[中图分类号]F301.1 [文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)02-0005-10

一、引 言

农地私有化是社会分工的产物，是农业产业特点决定的。与社会制度、社会形态和意识形态无必然联系。与社会主义制度也是能够相容的，与公有制也是能够并存的。

土地私有制或曰农地私有化，是土地归个人占有和支配的土地所有制，从社会分工来说，它是随着社会生产力的发展，社会分工的细化，原始公社的瓦解和私有制度的产生而逐步形成的，历史上最早出现的是奴隶主土地所有制，随着商品经济的发展，又先后出现了封建地主土地所有制和资本主义土地所有制，这三种土地所有制的共同特点是农业劳动者和土地占有者相分离，劳动者无地或少地，有地者不从事农业劳动或很少从事农业劳动，土地所有者和农业劳动者处于对立地位。但分离程度和对立程度是越来越小的。中华人民共和国开国后到高级社前，中国实行过一段短暂的农民土地所有制，即土地归农民私人占有和支配。这种土地私有制，完全消除了农业劳动者与土地所有者的对立，实现了农地使用者(即农业经营者)和农地所有者的高度结合，是一种新型的农地私有制，或曰社会主义的土地私有制。

从农业生产的特点来说，实行农地私有制也是必然的。农业是经济再生产和自然再生产交织在一起的产业，在农业生产中，问题不只是劳动的社会生产率，而且还有劳动的自然条件决定的劳动的自然生产率。农业生产的对象是有生命的，其生长发育必须服从特定的有机界规律。农业生物生长过程的顺序性、继起性和非并存性，决定了农业生产各个阶段和各个环节必然表现为时间上的顺序性和继起性以及空间操作上的非并存性。在农业生产过程中，生产时间和劳动时间是有差别的，劳动过程并不是贯穿于生产过程的始终，劳动时间只是生产时间的一部分。农业生产除受社会经济技术条件的影响外，还要受光、热、水、气、土地等劳动的自然条件的影响[1]。特别是受土地这一基本生产资料质量优劣的影响。农业生产的这些特点决定了只有赋予劳动者(农民)以充分的自主权，使其能够自由地支配劳动时间和生产资料，才能最大限度地调动他们的积极性和主动性，在为个人增加经济收入的同时为社会创造更多的物质财富。土地是农业的最基本、最主要的生产资料。只有让农民拥有对土地的完全支配权，才能最大限度地发挥其功能，才能把农业搞上去。农业的集体化和农地的集体所有制无论从理论上说还是从实践上说都不利于把农业搞上去。因此说，在我国实行农地私有化不但是必要的，而且是可行的。

农地私有化与公有制也是能够并存的，从历史上看，公有制和私有制是同时产生和确立的。两者互为存在的依据，是对立统一的关系，互为参照系、互为补充。公有制和私有制都是随原始社会解体而产生的，随着生产力的发展和社会分工的日趋细化，原始社会的公有制与私有制混沌为一体的所有制形态必然分裂成公有制和私有制，并且以对立统一的形态延续至今。一方面，由于所有制必须含有排他性，所以任何公有制都是有限的公有，以排斥集团以外的其他人为前提，并非该集团内外人们的公有。如果超越了这种集团界限，就是扩大的私有。随着社会本身的扩大和生产力的发展使个人劳动成为现实，就必然产生生产资料的私有；反之，随着生产力的发展，必然产生社会化生产的要求，必然出现私人驾御不了的生产领域，也就必然产生生产资料公有的要求，必然出现生产资料的公有制。另一方面，公有制与私有制在对立的整个过程中是互相补充的。在公有制占主导地位的时代，私有制是公有制的必要补充；而在私有制占主导地位的时代，公有制又成了私有制的必要补充[2]。社会主义初级阶段是公有制为主体的、多种所有制并存的时代，私有制是公有制的必要补充。因此，实行农地私有化是必要的和可行的。

公有制和私有制说到底都是适应生产力发展和生产社会化要求的，都是人们结成一定的生产关系来进行共同生产的，只是共同生产的方式不同。在社会个体能够独立生产的条件下，无论是否交换产品，都应确立私有制。同时必须确立保障生产条件和生活条件的公有制，从而由社会整体来保障社会生产的有序进行和生活条件在社会成员中的合理分配；反之，社会在个体不能够独立生产的条件下，都应该确立公有制以保障社会生产的正常进行，同时应保留社会个体能够独立生产的领域的私有制，以发挥私有制下所有者对其资产关切度高的优点，以保障社会总剩余的不断增加和社会成员生活水平的不断提高。农业领域是社会个体能够独立生产的领域，因此，实行农地私有化是必要的和可行的，是有利于调动农民积极性、有利于农业发展进而有利于整个国家的工业化、城市化的。过去那种农业生产集体化和农地集体所有制，只不过是把农业生产资料和农业劳动力简单地、机械地加总，不能反映生产力发展和生产社会化的要求以及共同生产的要求，因而其实践也是失败的[3]。

自近代以来，公有制有三种形态：一是马克思、恩格斯设想的产品经济的公有制，由于生产力还没有发展到适应实行产品经济的阶段，所以只是一种理论设计，从未实行过；二是传统的公有制，即斯大林模式的公有制，就是计划经济体制下的国家所有制和集体所有制。由于其不可克服的缺陷，随着苏联解体、东欧巨变、中国改革开放，事实上已被淘汰；三是现代公有制，即社会公有制，除全民所有制和集体所有制外，还有股份制、股份合作制、合作制、各种基金和社团、社区经济等形态。马克思主义看待所有制问题的根本观点是生产力标准和人民利益标准，认为一切有利于生产力发展和绝大多数人利益的所有制都是合理的和进步的；否则则是落后的甚至是反动的。因而社会主义公有制应是社会所有制而不是传统公有制。传统公有制没有体现公有制的发展水平和范围，不能代表社会主义公有制的特征。社会所有制是适应生产力发展和社会化大生产要求的一种公有制，在社会公有制下，公有制的范围更加广泛，一些非国有的公有制均应包括在内。还应允许在社会个体能够独立生产的领域实行私有制，允许有利于生产力发展和社会化生产的私有制存在和发展。因此，在社会公有制下，农地私有化是必要的和可行的[4]。

二、新中国土地制度变革史说明农地私有化是必要的和可行的共和国开国以来

中国的农地制度经历了三次变革。

第一次变革是在1949年到1952年，在老解放区则更早。这次土地制度的变革，即“土地改革”，按1950年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》的规定，其目的是废除地主阶级封建剥削的土地私有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。其手段是没收地主的土地，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地，富农所有自耕和雇人耕种的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。土改团结中农，保护农民的土地和其他财产不受侵犯。所有没收的土地和其他生产资料，除依法归国家所有的外，应统一地、公平合理地分配给无地或少地的贫苦农民所有。对地主同样分给一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成新人[5]。虽然大陆的土地改革较之台湾省的土地改革手段是激进的，在实际操作中也不无偏颇之处，但毕竟在较短的时间内迅速地改变了旧中国的土地分配格局，达到了民主革命实行“平均地权”和“耕者有其田”的目的。这次土地制度变革使中国农民享有了完全的土地产权，特别是那些贫雇农，在国家的帮助下成了土地的主人，进而成了新中国的主人，并使绝大多数农民提高了生活水平，摆脱了贫困，到达了旧社会中农的水准。同时促进了农业和农村的发展，并为国家工业化、城市化以及抗美援朝战争提供了可观的资金。因而这次土地制度的变革是受农民欢迎的，是有宪法和法律依据的。

第二次土地制度的变革发生在1956年到1958年，并一直延续到改革开放。农业合作化运动在1956年由初级社阶段发展到了高级社阶段，并且在1958年进一步发展到了人民公社阶段。其特点是土地、牲畜和大型农具等生产资料归公，取消土地报酬，实行按劳分配。这次土地制度变革的目的是抑制土地改革后农村产生的贫富分化现象，同时利用社会主义制度的优越性加快农村和农业发展。这次土地制度变革，对于那些土改后仍没有过上好日子的农民来说，他们是欢迎的；但对于多数土改后经过努力已经小有家产，达到旧社会中农水平的农民来说则是无奈的。他们不愿意“入社”，他们有些也采取了一些诸如“杀牛宰马”、“砍树毁林”、“拆车卸犁”等消极抵抗措施，但在国家政策和舆论的压力下，最后也不得不交出自己的财产，参加到人民公社的建设中。也有一些日子过得好的农民，出于对共产党和社会主义制度的信任，确实对集体奉献了很多，把自己的土地交给了集体，把自己的牲畜和大型农具等生产资料也交给了集体。当时，虽然政府也把除土地以外的财产作了价，希图对奉献者进行补偿，但最后都不了了之。

人民公社化后，农业生产的规模经营对快速积累工业化资金有其积极的一面。因为任何国家欲实行工业化，为工业化积累资金或叫“资本原始积累”，不外乎三条路可走：一是掠夺殖民地，二是剥夺农民，或双管齐下。对于后发的工业化国家，有一条利用外资的道路可走。共和国开国后至改革开放前，殖民地已被西方列强瓜分完毕，社会主义性质也不允许我们去掠夺殖民地，这一条路已经堵死；利用外资这一条路，由于帝国主义国家的封锁，只利用了少量的苏联和东欧社会主义国家的资金，而且随着中苏关系恶化，这条路实际上也被堵死；剩下的唯有向农民索取建设资金之一途。而人民公社化，也确实为快速积累工业化资金起到了积极作用。据有关资料表明，自共和国开国至改革开放前，我国农民为国家的工业化、城市化提供了一万亿元人民币的资金，绝大多数是公社化时期提供的。但是，这次整齐划一的、强制性的制度变迁不符合广大农民的利益。从高级社到人民公社，农民刚到手不久，还没有捂热乎的土地，就被国家强制收归公有，虽然有些朴实的中国农民像民主革命时期一样，相信共产党能给他们带来好日子，相信毛主席绝对正确，认为把土地、牲畜、大型农具充了公就可以跑步进入共产主义，就可以过上“楼上楼下，电灯电话，屁股底下冒烟打雷”的神仙日子，结果却是农业、农村发展缓慢、农民生活水平提高缓慢乃至下降，甚至发生了饿死人的现象。这样，不能退社的农民只能选择消极怠工。虽然中央有刹车和纠偏的动作，但在计划经济理论和片面追求公有制的政治理念的局限下，纠错并不彻底，没有回到原来的起跑线上，依靠“三级所有队为基础”勉强维持了二十年。大跃进后虽然饿死人的现象不多见，但农民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦却是不争的事实。正因为如此，才引发了第三次土地制度的变革。

第三次土地制度变革起始于1978年的一场和平的农民运动——“大包干”，之所以叫和平的农民运动，是因为它不以推翻现政府和现存的社会制度为目的。在改革开放的背景下，国家因势利导，顺应了农民的诉求，认可了安徽省凤阳县小岗村发起的自发性的制度变迁，并在全国推广，即在农村进行大规模的、强制性的制度变迁，推行小岗村的家庭承包制度。这次土地制度变革把土地的生产经营权再次赋予家庭而非集体，但土地所有权仍然是集体的而非农民私人的。由于这种制度在计划经济体制尚未打破的情况下尚能够部分地满足农民对土地和劳动时间自由支配权的要求，使农民完全自由地支配了劳动时间和部分自由地支配了土地，农民的积极性被充分地调动起来了。中国的农业和农村在短短的几年内便发生了翻天覆地的变化，中国农民的生活水平也在短短的几年里有了显著的提高。绝大多数农民摆脱了饥饿，获得了温饱。

中国的农地制度经历的三次大变革，简单地说，就是经历了一个由“旧的私有制”到“新的私有制”，即从“地主的私有制”到“农民的私有制”，然后从“私有”到“公有”，后来再把“公有”变成“部分私有”的过程。

第一次土地制度变革，使农民完全自由地支配了农业生产资料农业生产劳动时间，成为了土地的主人；第二次土地制度变革，使农民完全失去了支配农业生产资料和农业劳动时间的自由，甚至失去了人身自由；第三次土地制度变革，使农民完全自由地支配了农业劳动时间和部分自由地支配了农业生产资料。但这三次土地制度的变革，主导力量都是国家，农民处于被动地位。虽然第三次土地制度的变革起始于一场和平的农民运动，但最后毕竟还得通过国家的认可才能合法化，若国家不认可，这样的土地制度变革仍是不可能的。

第一次土地制度变革，使农民成了土地的所有者和土地的经营者；第二次土地制度的变革使农民沦为打工者；第三次土地制度变革恢复了农民土地经营者身份，而没有回到原来的起跑线，农民仍不是土地的所有者。即使承包制赋予了农民三十年的土地使用权，但农民拥有的仅仅是土地的经营权而不是土地的所有权。在现行土地制度下，农村的土地名义上是集体的，实际上是村长书记的，本质上是国家的。即使是使用权，也有随时被剥夺的顾虑。而在遭到剥夺时，弱势的农民则没有能力维护和捍卫自己的权利。而且现有的土地集体所有制也使农地无法流转，不利于农业的适度规模经营，进而不利于整个国家的工业化和城市化。因此，亟需对中国现行的土地制度进行第四次变革，变农地的集体所有制为农民所有的私有制，使农民真正成为土地的主人。

三、现行的土地集体所有制的种种缺陷说明实行土地私有制有必要性和可行性

1.现行的土地集体所有制在确立之初缺乏宪法、法律依据

现行的土地集体所有制在确立之初是没有宪法和法律依据的，是违反宪法的产物。在中国第一次土地制度变革中，依据的是1949年通过的、代行宪法职能的《政协共同纲领》和1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》。在老解放区最初依据的还有1947年通过的《中国土地法大纲》[6]，并且得到了1954年通过的《中华人民共和国宪法》的肯定而合法化。《政协共同纲领》总纲第一章第三条规定，“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民所有制”；第四章第二十七条规定国家“必须保护农民已得的土地所有权”，“实现耕者有其田”[7]；1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》第一章第一条便规定了“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，并在相关条款中规定了实行土改的手段、方法和土改后保护农民已得土地和其他生产资料所有权；1954年通过的《中华人民共和国宪法》第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。虽然上述宪法和法律中有关于集体经济的条文，但都是鼓励在农民自愿的基础上，在不剥夺农民土地所有权的前提下发展集体经济[8]。然而，1954年《宪法》墨迹未干，国家便剥夺了农民的土地所有权，在没有宪法、法律依据的情况下强行在农村推动高级社和人民公社化，并使之非法运行了二十多年。1956年实行的农业集体化，1958年实行的人民公社化，一直到了1975年才有了宪法依据，才取得了合法地位。但法有善恶之分，1975年正是江青反革命集团和极“左”路线猖獗之时，1975年的四届人大及其立法在很大程度上是受了极“左”路线的影响和江青反革命集团的控制，立宪主旨事实上是把“文化大革命”和极“左”的那一套用宪法的形式固定下来，使其合法化。因而《宪法》中被江青反革命集团塞进了许多私货，使1975年《宪法》具有了恶的性质和恶的条文，并不能完全体现全国人民的意志，特别是有关农业和农地的条文，没有体现农民的意志[9]。所以说，中国的第二次土地制度变革是没有宪法和法律依据的，或者说是违法违宪的。

2.实行农地集体所有制不符合农民的意愿

如前所述，在农业集体化过程中，农民先是以“杀牛宰马”、“砍树毁林”、“拆车卸犁”等手段消极抵抗，后来是以消极怠工的手段进行消极抵抗；以及农民对第一次、第三次土地制度变革的欢迎态度，都是明证。实际上，现在出现的农地撂荒现象，也可以看作是农民对现行农地制度的一种消极抵抗。现行的农地集体所有制，每个家庭按人头分摊耕地，每过三十年再分摊一次，使农业不具备可持续发展的条件，不能充分提高农业生产效率或者规模经济效益，农民在种粮不赚钱，又不可能卖掉土地、退地等于白搭的情况下，只能把耕地荒废掉而寻求其他挣钱之路。上述情况都说明，农民是反对农地集体所有而拥护农地私有化的。

3.农业集体化和农地集体所有不利于农业和农村的发展与农民生活水平的提高

且不说在中国，由于实行农业集体化和农地集体所有制，造成数千万人死于饥饿，造成农业滑坡、农村衰败、农民贫困，就是从世界上看，也找不到用农业集体化和农地集体所有制把农业搞好的先例。纵观第二次世界大战后的历史，凡是农业搞不上去，人民缺吃少穿的，除了黑非洲那些极端落后的国家外，就是实行农业集体化和农地集体所有制的社会主义国家。农业集体化和农地集体所有制不但不利于农业的发展，长期来看，也不利于国家的工业化和城市化。第二次世界大战后，在欧亚两洲有的地区，同一个民族、同一个国家，因为战争等原因，分裂成两个国家，或分裂成两个或多个政治实体。除东德和西德是在二次世界大战前，在农地私有化前提下已经解决了“三农问题”、实现了工业化、城市化外，南朝鲜和中国的港澳台地区也都在农地私有化化的前提下解决了“三农问题”，实现了工业化、城市化，而实行农地集体所有制的北朝鲜和中国大陆至今还没有能够解决“三农问题”和实现工业化、城市化，这与是否实行农业集体化和农地集体所有制有很大关系。当然，中国大陆与中国港澳台可比性不大，但东德与西德，北朝鲜与南朝鲜可比性还是相当大的。

4.现行的农地集体所有制造成农地产权强度不够，所有权性质模糊不清和所有权主体的虚无化和多元化

产权是由于资源的稀缺性而产生的，是基于稀缺资源的使用而形成的人与人之间的社会关系。对于产权概念，有两点必须明确：一是产权是基于稀缺资源的使用过程而形成的，因此它含有效率的意义；二是产权是人与人之间的社会关系，并且是以经济利益关系为基础的。前者主要是实证经济学研究的内容；而后者是规范经济学研究的内容，必然涉及到价值观问题。

产权依据稀缺资源的最终归属主体，可划分为公有产权和私有产权。私有产权实质上是一种特定的财产关系，是明确的、特定个人之间的关系。也就是说其中包含的每一分利益都直接地、清楚地与特定个人相联系。其中包含的权利、义务也由明确的特定个体来享有和承担。

当然，私有产权的“私有”并不是绝对的和静态的。因为权利的拥有和使用是两回事 ，私有的资产可能通过权利束分离组合把其使用权作为公有，但它仍然是私产。因为在是否作为公用的最后决策权是明确界定给私人的，而且这种使用权的让渡行为的收益也是清晰地具体到私人、即所有者身上的。事实上，现代社会私有产权的“私有”大多数时间是通过相对的、动态的形式(如使用让渡、质权的设立和消除等)来表现和实现的。

农村的土地所有权本质上是关于农村的土地产权问题，因而，好的土地制度应该能够给广大农民带来实在利益的合理预期，从而使农民趋利弊害，实现自己的利益最大化，同时增加社会总剩余。稳定而合理的土地制度将使农民在获得合理预期的基础上充分发挥自己的主动性和创造性，在实现自身利益最大化的同时实现土地资源的有效利用和农业的可持续发展。而当前我国的土地权利是土地承包经营权，仅仅是土地经营权而不是所有权。从可控性和可选择性的角度来说，农民对土地权利的享有度是很弱的。因此，农地集体所有制必然会降低农民的预期值，必然使农民对土地的投入产生重重顾虑，从而影响农民积极性和创造性的发挥。另一方面，农地集体所有制也造成了农民土地权益的严重受损，特别是在工业化和城市化的过程中，大量的农民非自愿失地，成为社保无份、就业无岗的弱势群体。造成这种现象的根本原因就在于现行的农地集体所有制本身的固有缺陷，主要是农民对土地缺乏长期稳定的对世权利[10]。

农村土地集体所有制的产权性质是模糊不清的，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”[11]。根据这一法律规定，可以对集体土地所有权进行多种解释。我国学界对其有三种具有代表性的不同解释。第一种解释认为，土地集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；第二种解释是集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产(土地)享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权；第三种解释是集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有社员权或股权。从法律上看，以土地所有权为核心的农民集体分为三级，即：乡(镇)、村和村内的农民集体(村民小组)，并且在一个乡(镇)、村和村民小组内，这种对应的农民集体只能有一个。集体经济组织则无对应关系，一个农民集体可以有多个集体经济组织。所以，集体经济组织单独所有权的解释不但和现行法律相冲突，而且也不符合当前农村的实际。所谓“新型总有”说中的团体具有封闭性，而且基于团体成员的资格而享有的对总有物的使用权和收益权不得离开团体而存在，不能转让和继承。因此，不利于土地的流转，会妨碍我国农业的集约化和现代化。所谓集体土地所有权应由集体法人组织享有，而集体组织既非自然人也非法人，集体组织成员对集体所有土地享有的只是社员权而非股权。既非自然人也非法人的农民集体不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有土地所有权。因而，集体土地所有权是一种抽象的权利，不是具体的、实实在在的权利。农村土地集体所有权的性质在立法上的模糊不清导致了理论和实践上的混乱和矛盾，其结果是农民的土地使用权、收益权、流转权等权益受到严重损害[12]。

农民集体虽是法定的土地所有权人，但实际上并不能行使所有者的实际权能，农村集体土地所有权已名存实亡，只是一个抽象的法律概念，仅存在于法律条文之中。因此，作为农村自治组织的村民委员会和上级党组织以及政府指派的村长、书记则实际上拥有了农村的土地所有权或直接控制了土地的所有权。他们的自利性驱使他们为了自己利益的最大化，利用自己实际享有的土地发包权、改包权和收费权等经济权力和行政权力对农民的经济权利进行肆无忌惮的侵犯和盘剥，集体土地所有权成了村长、书记进行“权力寻租”的特权。这是我国农村权力腐败的重要根源。再者，在相关法律中，我国农村集体土地实行“三级所有，三级经营管理”的体制，造成了农地所有权的虚无化和多元化，致使权利主体对权利客体行使的含混不清，结果主体之间产生重重矛盾。在不同的法律中，农民集体这个概念在内涵和外延上是不完全相同的。还有，乡(镇)、村、村民小组在行政上具有隶属关系，而他们各自的土地所有权客体又交叉和重叠，结果造成“三级所有两级空”，只有村民小组的所有权是实的。土地承包到户，名义上村委会是发包方，但农户承包耕地的数量却是由村民小组所占耕地的数量的多少决定的。在同一个村委会中，平均承包耕地的面积有明显的差别，而乡镇一级行使着政府管理职能，究竟土地属于哪一级所有谁也说不清楚。除发包外，村级组织在农地调控中还享有几乎是随意的、最大的自由裁量权。任意的权力导致农民承包地频繁调整，并且经常任意损害农户利益，致使土地纠纷激增。目前土地调整是对农民长期而有保障的土地使用权的最大威胁，并对整个国家产生着重大的经济和社会危害。此外，由于行政的强力控制，我国现行的农村集体土地所有权也不具备自主性、完整性和自治性，行政管理权代替土地所有权的行使已成为农村土地问题的重要根源，并对农民的土地权和其他权利构成了现实的和潜在的侵害[13]。

5.农地集体所有制是农民增收的最大障碍

自二十世纪九十年代至今，国家采取种种措施，力图增加农民收入而效果不彰，其原因也是由于农地集体所有制。由于受产业特点的限制，世界上任何国家农业的单位产量增长都赶不上工商业，再加上中国人多地少，使农民付出的劳动比任何一个行业中的员工都多，但种田的劳动收益却是最低的，即便是实行承包制后仍然如此。以18亿亩耕地保护红线计算，全国八亿农民每人只能分到两亩多一点地，无论怎么精耕细作，其单位产量和收益总是有限的。因此，农民依靠农业本身所获得的收益十分有限，经济学中的规模效应与他们无关，但现有土地制度又注定他们只能困守在这点有限的土地上，他们既无权出售自己的土地，又无权购买兼并别人的土地。因此，外出打工就成了大多数农村劳动力的必然选择。其实近年来所谓农民收入的增长，主要依靠的是进城打工的收入。仅靠承包地上那点收入除够自家吃饭外，很难再有什么收入增长。如果不改变土地制度，不实行农地私有化，就无法实现农业的适度规模经营，农民种田的个人收益就无法提高，中国的城乡二元体制就无法得以改变，而真正的市场经济体制就很难确立，真正的城市化也很难实现，绝大多数农民只能成为在城乡之间飞来飞去的“候鸟”。中国的城乡二元结构表面上看是户籍制度隔离所致，其实根子还在农村的土地制度上，只要农村土地制度不改变，城乡二元结构永远不会改变。

6.不实行农地私有制，则无法保障中国的粮食安全

在现在和可以预见的将来，中国始终面临着一个巨大的挑战，就是用只占世界9%的耕地养活占世界22%的人口。并且因工业化和城市化每年都要丧失大量的耕地，目前已迫近了18亿亩的“红线”，粮食安全问题愈益严峻。农民没有土地所有权，土地使用权经常变动，这就必然造成农民对土地长期投资行为的扭曲，影响农业和农村的正常发展和农业产量的逐年提高。如果没有农业生产技术的明显进步，没有农地的私有化，不通过农地私有化把农民的积极性调动起来，通过适当的土地兼并进行农业适度的规模经营，则中国无粮食安全可言。

四、党的十七届三中全会为恢复土地农民所有制即新型农地私有化开辟了道路

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)以及此前胡锦涛总书记视察河南 、安徽时关于“土地承包制长久不变”、土地流转的表态，已经触及到了农村未来改革的方向，预示着将还地权于农民，恢复土地的农民所有制即新型土地私有制，让农民真正成为土地的主人。[14]

《决定》以及胡总书记的表态，仍然是第三次土地制度变革即承包制的完善，同时也说明了第三次土地制度变革的不彻底性和中国改革的渐进性。正因为如此，现在的这种土地承包制其承包期限从过去的10年延长到30年，从长期不变发展到长久不变。而长久不变离永久不变，即恢复土地农民所有制也仅是一步之遥了。党的文件是指导性的，笔者认为待条件成熟时，应考虑修改宪法和相关法律，使关于农村土地所有制方面的规定恢复到1954年宪法精神上去，如果经过人大讨论取得共识，还土地于农民，恢复农村土地的农民所有制，那是立法决定的事情。现行宪法对工商业的规定已经比1954年宪法更加宽泛，那么对农村土地所有制的规定恢复到1954年宪法的精神上去当不是问题，因为我们的改革是以市场化为导向的，恢复土地的农民所有制即新型土地私有化应是题中应有之义。

诚然 ，目前在我国推进第四次土地制度变革——恢复土地农民所有制即新型土地私有化还面临着很大的阻力。以笔者之愚见，这个阻力来自于三个方面，其一是来自意识形态方面的阻力，认为恢复土地的农民所有制，实行新型农地私有化最终将会瓦解社会主义；其二是来自一些“好心人”的担忧，他们基于对过去的历史和现实情况的了解以及出于对农民的同情，担心农民不会保护自己，或者经不起诱惑，或者无法和强势集团抗衡等等。其三是来自城市利益集团和农村权势集团的阻力，因为恢复土地的农民所有制，实行新型土地私有化，还土地产权于农民将剥夺他们廉价获取农村土地和借用土地寻租的机会。以笔者之愚见，主要阻力是其三，因为其他两方面的阻力都是虚的，是比较容易排除的，唯有来自城市利益集团和农村权势集团的阻力是实的，是不易排出的。假如在改革开放初期我们的思想再解放一点，胆子再大一点，在那时就恢复1954年宪法，还土地所有权与农民，阻力将小得多，改革的成本也会比现在小得多，因为那时只有来自意识形态方面的阻力，而来自利益、权势集团的阻力基本没有或比现在小得多。但任何阻力都不能成为阻止农民获得土地所有权，恢复土地农民所有制，实行新型土地私有制的理由，因为农民选择的永远是希望、是利益，而不是意识形态，有些学者的担忧根据不足。任何人也不能代替农民决定自己的利益。克服上述阻力，就会使中国农村改革获得强大的动力，真正有助于十七届三中全会所勾勒的农村改革目标的早日实现。

正如邓小平同志所言，转型时期的重大变革，常常需要先行者横下一条心，杀出一条血路。事实也正是这样。当年的包产到户，是安徽省凤阳县小岗村的18户农民冒着杀头坐牢的危险私下进行的，这一改变农村土地使用制度、具有改革开创意义的举措，发生于十一届三中全会之前，而此后的十一届三中全会，尽管做出了改革开放的决策，并启动了农村的改革，但却明确禁止包产到户和分田单干，只是在国民经济濒临崩溃的边缘、民心思变、国家无路可退的背景下，党和政府容许进行这种试验并对其因势利导和加以检验，直到1982年在承包制已推向全国以后，中央“一号文件”才对这种新型的农村土地使用制度加以确认，并逐步在宪法修正案中加以肯定使之合法化。

改革开放三十年来，许多新生事物，诸如乡镇企业、市场经济、私人经商、农民工进城等等，都是民间的创举，都是官方从拒绝到默许，再到推广直至再加以确认并使之合法化的。从来就没有一项是一开始就被允许的和合法的。而这些新生事物一出现就成了改革开放和社会经济发展的推动力量，小岗村大包干是如此，恢复土地农民所有制即新型土地私有制也必将如此。

而今，改革特别使农村土地制度的改革面临着旧体制、旧思维和旧的利益格局构成的重重障碍，承包制只是改变了农村土地经营模式，并未触及农村土地制度的核心，进行中国第四次农村土地制度变革，即恢复土地农民所有制，还地权于农民还是一个渐进过程。党和政府已经认准了要给予农民与城市人平等的国民待遇，要弥补国家过去几十年来工业化、城市化利用工农业剪刀差对农民的欠亏，是落实科学发展观、全面建设小康社会的重要保障。尊重农民的意愿、利用农民的智慧，恢复土地的农民所有制，将是为期不远的事情。

五、积极稳妥地推进农地私有化

通过上述分析，从农地私有化的产生、农业产业性质、新中国土地制度变革史、中国现行土地制度的缺陷、党的十七届三中全会精神等方面来看，在中国推动第四次农地制度变革，实行农地私有化，都是必要的和可行的。一是中国几千年的历史上土地都是私有的，土地私有的观念根深蒂固；二是1949年至1956年中国实行过土地的农民所有制，即新型的土地私有制，效果颇佳且受广大农民欢迎，现在回过头来，回到原来的起跑线上，重新搞土地的农民所有制即新型的土地私有制，当是轻车熟路；三是二十余年的农村家庭承包制，即部分私有制的实践，为农地私有化打下了坚实的基础；四是我国推行的以公有制为主体的多种所有制并存的所有制结构，客观上也为农地私有制开辟了广阔的空间；五是从提高农业生产投资效率，促进农村劳动力资源和土地资源的合理有效配置，促进土地融资，加快工业化、城市化进程，保证农村收入合理分配等方面分析，实行农地私有化的预期收益都是相当可观的；六是实行农地私有化会受绝大多数农民的欢迎，农民要致富、要增收、要进城、要获得和城市人一样的各种保障，就没有不欢迎农地私有化之理。

农村的土地问题是“三农”问题的主要症结之所在，要解决“三农”问题，就必须实行农地私有化，就必须恢复农地的农民所有制，把土地归还给农民，赋予农民完整的土地产权。其关键一是赋予农民无限期、可继承的土地所有权；二是赋予农民对于土地的可自由交易、租赁和买卖的权力。我国的农地制度已经到了非改革不可，不改革不行的阶段，但改革必须在国家控制下有步骤地推进，因为土地是一块不可能作大而且只能越做越小的蛋糕，只有在国家控制下稳步推进农地制度改革才能把负面影响控制在可接受的范围内。所谓国家控制，至少要作好四件事：一是修改宪法和法律中有关土地所有制的条文，使其恢复到政协共同纲领、土地改革法、1954年宪法的精神上去，即回到原来的起跑线上去，以便土地制度变革有法可依。前文述及，新中国的第一次土地制度变革既有宪法、法律依据，又符合农民意愿；第二次土地制度变革既无宪法、法律依据，又不符合农民意愿；第三次土地制度变革部分地符合农民意愿，但其宪法、法律地位是在推行很长时间以后才在宪法修正案中得到了体现的[15]。拟议中的第四次土地制度变革，应从一开始便有宪法、法律依据。二是在宪法规范下制定《国家征地法》、《农民土地使用、流转、买卖法》、《土地资源占用税法》。在《国家征地法》中，要明确国家征地的公益性和国家为公益目的征地时对农民按市场价进行足额补偿的原则，并保留重大公益项目征地的国家最终定价权，以防止卖主漫天要价妨碍公益目的的国土整治，这也是市场经济国家的普遍做法。在《农民土地使用、流转、买卖法》中，要有限制商贾和权势巧取豪夺个体农民土地的条款，确立农地农有、农地农用原则，规定有社会保障者不得购买或限制购买农地。在《土地资源占用税法》中，要规定农户拥有农地的数量上限，超过上限就要缴纳累进的土地资源占用税，以防止土地过度、过快集中。三是做好土地利用规划，以确保18亿亩耕地“红线”不被突破并确保合理的建设用地、生态用地规模。四是加快农村社会保障体系建设，以逐步形成城乡统一的社会保障体系，这是搞不搞土地制度变革都要做的事情。

逐步建立城乡统一的社会保障体系，逐步把全体农民纳入全国统一的社会保障体系，不仅仅是为了政治稳定和把农业搞上去，也是把传统的农民改造成现代公民的必要手段。中国有史以来，土地之对于农民，就有三种功能：一是主要衣食之源，二是主要生产资料，三是唯一的社会保障。正因为土地担负着如此多的功能，所以传统的中国农民在具备勤劳朴实、讲求实际等诸多优点的同时，也有两个致命的弱点：一是胆小如鼠，二是嗜土如命。正是这两个弱点，决定了他们许多矛盾的性格，如对官府既恨又怕；对知识分子、对一切比自己强的人既羡慕又嫉妒；对科学技术、对新生事物既鄙视又抱有不切实际的幻想等等。也正是这两个弱点，使他们成为被利用、被剥夺的对象。中国历朝历代的统治者，在他们打天下的时候，都利用农民嗜土如命这个弱点，此时农民是被利用的对象；在他们坐天下的时候，则利用农民胆小如鼠这个弱点，此时农民是被剥夺的对象。虽然经历了近百年的民主革命和社会主义革命，由于土地仍然承担着农民唯一的社会保障和主要衣食之源、主要生产资料的功能，农民的上述弱点和矛盾性格仍无根本改变，因而中国农民仍非现代公民。因此，在实行农地私有化的同时，逐步把全体农民纳入全国统一的社会保障体系，逐渐弱化土地对农民的唯一社会保障和主要衣食之源的功能，使其只发挥主要生产资料的功能，不仅能打破城乡二元结构这一计划经济的残余，同时也能把中国农民改造成现代公民。

六、驳斥几种对农地私有化的错误认识

其一，在我国主流学术界看来，土地私有制问题是一个牵涉到社会制度、社会形态、意识形态领域的根本问题，因而是一个讨论禁区。其实这种看法早已过时，是僵化的教条思维。实际上，土地问题与社会制度、社会形态、意识形态没有必然联系，因为土地私有化是劳动分工的产物，是农业生产的特点决定的，是经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会而存在到今天的。而奴隶社会、封建社会、资本主义社会的社会制度、社会形态、意识形态是根本不同的甚至是对立的，但都没有影响到土地私有化。当然，实行土地私有化没有也不可能影响到社会制度、社会形态、意识形态。土地私有化与社会主义的社会制度、社会形态、意识形态也不是不相容的，否则就很难理解1949年至1956年我国实行的土地农民所有制，即新型农地私有制。在社会主义制度初步确立，工业化、城市化水平很低、综合国力很弱的时候实行土地私有化都没有影响我国朝社会主义方向发展，在社会主义制度已经确立，工业化、城市化接近实现、综合国力大幅度提高的今天，土地私有化并没有什么可怕的。笔者认为，对于农地私有化问题，我们还是应按照邓小平同志“三个有利于”的标准去思考，关键是尊重农民的意愿。

其二、有论者认为，实行了土地私有化，我们牺牲几千万人的生命完成的民主革命又会倒退回去，民主革命和社会主义革命的成果就会毁于一旦。这些论者是忘记了什么是民主革命的成果，不知道何为社会主义革命的成果。前文述及，就“三农问题”来说，民主革命的目的是实行“平均地权”、“耕者有其田”，这个目的随着土改的完成已经实现。所以，实行土地的农民所有制即新型土地私有制才是民主革命的成果，而不是土地公有制。而民主革命的这个成果早已随着农业集体化和农地集体所有制的推行而化为乌有，已不可能由今人在今天将其毁于一旦了。至于农业集体化经营和农地集体所有制，绝不能说是社会主义革命的成果，而是社会主义之树上长出的两颗烂桃子。随着承包制的推行，农业集体化经营这颗烂桃子已被摘掉抛弃，但农地集体所有制这颗烂桃子仍长在社会主义之树上，并且在社会主义市场经济体制逐步确立的情况下，其负面影响越来越大。农村家庭承包责任制的推行早已使农地集体所有制千疮百孔，但承包制仅仅是一种改良措施而非革命措施。从法律角度讲，由于没有任何财产的所有权与使用权能够无限期地分离下去，更不用说无限制地转让和抵押这个使用权了。如果继续维持农地集体所有制，必将给国家经济建设带来不可预料的恶劣影响。农村家庭承包制是一场不彻底的农地私有化运动，如果说在生产层面，生产要素归生产者是一个目标的话，相应地，在制度层面上，农地的进一步私有化同时也应是一个目标[16]。

其三，认为把土地分给了农民，农村就会发生土地兼并，就会出现少数地主和多数贫下中农，农村就会出大乱子，近而城市也会出大乱子，出现许多贫民窟，因而土地归农会影响农民的社会保障，会影响社会稳定。笔者认为，中国农民是理性的，是最讲究实际的，他们会慎重地考虑土地的买卖。况且中国农民是嗜土如命的，让他们出卖土地无异于让他们自杀。除非到了非出卖土地无以生存或卖地比不卖地收益大得多或更有保障时，他们是不会卖地的。至于说出现地主，短期内是不可能的。因为农地私有化是在国家控制下进行的，完全可以用累进的土地资源占用税控制农户的占地规模，使每个农户拥有的土地数量不至于过多。况且有农地农有、农地农用原则的限制，农地不会被商贾和权势集团占有，也不会被有社会保障的城市人占有。说白了就是，国家需要有多大的地主，社会上才会出现多大的地主，不需要就不会出现地主。再者，从历史上看，以农业生产为主要经济来源的农户，如果没有外财，要想成为地主，即便是省吃俭用、精打细算，恐怕也得经过三代人的努力才能当上一个小地主，大地主更不可能。而三代人按75年计算，75年后中国早已实现了工业化和城市化，还怕出现地主吗?从大量的史实看，过去中国实行土地私有化时，土地买卖并不十分活跃，并且在历史上大多数时期，土地都是越来越分散，而不是越来越集中。即使是在土地兼并很厉害的时期，其主要原因也不是农地私有，而是政治权力介入下的巧取豪夺、不堪重负的税赋以及天灾人祸等。这才是引发动乱、影响社会稳定的根源。至于说实行农地私有化会影响农民的社会保障更是不切实际的看法，试想，农地集体所有制下只赋予了农民部分土地权利尚能为农民提供社会保障的话，赋予农民完整的土地权利岂不更能为农民提供社会保障!还有一个城市贫民窟的问题，这是任何国家在工业化、城市化过程中都会出现的问题，也是要靠工业化、城市化的深入发展才能最终解决的问题，与实行什么样的社会制度关系不大。中国在工业化、城市化过程中之所以未出现传统意义上的贫民窟，是由于进城务工的农民都是“两栖人”、“候鸟”。在城市打工，挣了钱还回到农村去，不需要在城市购买住房，或者说是把城市的贫民窟搬到了农村。城市化过程中出现的大量城市新移民，如何让他们在城市安顿下来，最后融入城市，在民主时代，或者给他们权利，允许他们在城市里自由地解决住房问题而容忍贫民窟；或者给他们福利，以福利国家的方式消除贫民窟，在我国恐怕还得双管齐下。失地农民即使进了贫民窟，也是现代公民而非传统农民。因为贫民窟问题是政府必须关注和必须解决的问题。

其四，有一种观点认为，农地私有化了，可以自由买卖了，老子“赌钱闹鬼”、“抽烟冒火”、“胡吃海喝”败掉了土地，儿子肯定成为无业游民，在既无土地又无保障的情况下进入城市贫民窟，成为社会不安定因素。这种观点的前提是首先设定中国农民都是群氓阿斗、首先设定中国农民百无一用而得出的结论。诚然，能拿孩子老婆低债的恶棍，卖地作嫖资赌资肯定不在话下，这种人在任何社会、任何土地制度下都有，就是毛泽东时代也没有能够制止这类人的出现。但这种人在任何情况下都是极少数。现在的中国农民的素质不比共和国开国前的中国农民素质差，而是强得多。在土地集体所有制下，极少数中国农民照样“赌钱闹鬼”、“抽烟冒火”、“胡吃海喝”，在没有土地可卖的情况下，他们往往铤而走险、偷盗抢劫、杀人越货，这才是对社会和家庭的最大危害。实行土地私有化后，这些人卖掉土地作嫖资赌资，绝不会比铤而走险、偷盗抢劫、杀人越货对社会和家庭危害更大[17]。

其五，还有的论者主张在稳定承包制的前提下允许农村土地承包经营权和宅基地使用权流转和抵押。试想，不完整的产权怎么流转和抵押，有期限的土地经营权和宅基地使用权又怎么抵押[18]，这从法律角度是说不通的，这个问题前文已经述及，在此不再赘述。

总之，中国现行的土地制度安排，在全国来说，实际上是城乡两大利益集团直接博弈的结果；在农村来说，是广大农民同村乡干部直接博弈的结果。实现土地私有制，不便于城市剥夺农村，干部剥夺农民。实行家庭承包制后，由于土地制度改革的不彻底，城市仍然剥夺农村。在农村，只是取消了生产队长这个阶层的特权，这个阶层人虽多，但能量不大，没有能力对抗土地制度变革。但实行家庭承包制后村级干部和公社一级干部仍然是村长书记、仍然是乡长镇长，他们的特权并没有被取消，因而反弹不大。启动中国第四次土地制度变革，遭到城市利益集团和农村权势集团的反弹是预料之中的事情。所以，以任何借口或理由阻挠农地私有化都是维护城市利益集团利益和农村权势集团利益的具体表现，是为了轻易剥夺农民的耕地，不愿意放弃占用廉价的农村土地资源。之所以反对把土地所有权归还给农民，实际理由或潜台词是在小农私有条件下，政府与农民打交道要付出更大的交易成本。

七、结 论

在我国市场化、城市化、全球化深入发展、要求所有生产要素高度流动的今天，农地集体所有制这种非市场导向的土地制度正在阻碍着对发展成果的分享，使弱势群体的相对处境进一步恶化，并使粮食安全问题日益严峻，使内需难以扩大。一句话，现行土地制度与市场经济的内在要求的冲突已经暴露无遗。可是，由于意识形态等方面的原因，现行的土地制度成了中国经济制度中的一个不能触碰的禁区，任何微小的改革都会遇到极大的阻力。如果允许现行的土地制度长期化，那么这种非市场化的土地制度不但会扭曲农村和农业的一系列制度，而且还会扭曲城市和所有非农业部门的一系列制度，中国就无法形成真正的市场经济体制。在这种扭曲的经济制度下实现全面现代化，其成本就一定会显著高于实行市场制度和土地私有化的国家，其效果也一定会差得多。

土地私有制和市场经济的其他制度和机制经过几百年的反复磨合、演进，已经和市场经济的各个部分高度融洽，而在所有发达的市场经济国家也正是在土地私有的前提下顺利地解决了“三农问题”并实现了工业化、城市化。在中国，随着市场经济体制的逐步确立，也绝不允许违犯市场规律的土地制度继续存在下去。私有化是一种能够更有效地使用土地这种中国最稀缺资源的制度安排，因此，启动中国第四次土地制度变革，实行土地农民所有制，即新型土地私有制已刻不容缓。

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Discussion on Resuming Land Ownership by Farmers

Ma Lixin

(Chinese Academy of Land and Resource Economics， Beijing 101149)

Abstract： Land ownership by farmers was implemented in China in 1949-1956， which was a new private ownership of land， good in effect and welcomed by farmers.Farmland privatization， determined by social division of labor and the characteristics of agricultural production， does not necessarily have something to do with social system， society and ideology， and it is compatible with socialist system and public ownership. This paper attempts to demonstrate the feasibility of farmland privatization in China considering the ready conditions for farmland privatization， the characteristics of agricultural production， the evolution of Chinas land system， the defects in Chinas current land system and the spirit of the 3rd Plenary Session of the 17th Party Central Committee. It suggests that the promotion of farmland privatization， the resumption of land ownership by farmers should proceed in a positive and sound manner under the control of the government so as to resolve Chinas agricultural， rural and farmers issues and promote the industrialization and urbanization.

Key words： land ownership by farmers； farmland； farmland privatization； private ownership； collective ownership； contract system

(责任编辑：张静一)