我国公共政策执行失灵的原因及其矫正探讨

何雄浪

[摘要]公共政策执行在政策过程中处于十分重要的地位， 它直接影响着政策目标的实现。由于许多因素的影响，在政策执行过程中往往会产生失灵的现象，引起经济、政治、社会生活的无序和混乱。文章分析了公共政策执行失灵的原因， 并提出了相应的解决对策， 以提高公共政策执行的有效性。

[关键词]公共政策；执行失灵；矫正

[中图分类号] F12 [文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)02-0046-05

一、引 言

公共政策是现代政府输出的主要产品， 也是联结政府和社会的基本纽带， 政府正是通过一系列的公共政策， 实现其对社会各领域事务的管理， 保证良好的社会、经济、政治秩序。当前， 我国公共政策存在“执行失灵”现象。公共政策执行失灵能损耗政策效益、削弱政策权威、破坏政府形象， 将可能造成整个社会各个领域的无序和混乱。我国正处于转型期， 价值观裂变， 制度与体制不健全， 公共政策执行失灵现象时有发生， 直接关系到党和国家路线、方针、政策的有效落实， 关系到和谐社会的构建进展程度，因此研究这一现象对于

提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二、公共政策执行失灵的主要原因分析

(一)政策问题本身的特征就容易导致政策执行过程中的失灵

1.对政策问题认识的困难性

政策问题是指在社会上客观存在已被社会上大多数人察觉、认同、感受出来的，与既定的价值、规范、利益发生冲突，并由社会团体与个人表达出来的，属于政府管辖范围，已被列入政策议程的社会问题。政策问题的性质其实就是通过公共活动能得以实现的未实现的需要、价值或改进的机会。构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，直接影响到其问题解决方案的选择及政策的执行。政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对真正问题找到了错误的解决方法[1]。

2.政策问题本身的复杂性

在现实生活中，政策问题越复杂，政策制定的难度就越大，稍有不慎就容易导致政策执行的困难。同时，复杂的政策往往需要动用更多的人力、物力，容易出现资源障碍，导致目标无法实现。就一般情况来看，敏感性政策、直接涉及人们利益分配和调节的经济政策、竞争性的敌对外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策、创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。例如流动人口的计划生育管理问题就存在复杂性。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国流动人口大量增加。据有关部门估计，目前流动人口占全国总人口的比例已近1/13，总量约1亿左右。这些都会为我们政策的制定和执行带来一系列的困难。

3.涉及范围越广的政策问题，执行难度就越大

在现实社会生活中，有的问题涉及的范围较小，仅涉及一个地区或一个部门，牵涉的利益关系少，对此问题小范围就可以解决，但是有的问题涉及全社会，影响政策问题的因素相对就多，涉及的利益调节关系就相对复杂，政策的制定和执行就相对较困难。

4.目标群体行为所需调适量越大的政策问题，执行难度也就越大

由于人们长期的社会生活中，已经形成了一套行为定向及模式，常习惯倾向于保守持续的状态。因此，为了实现政策目标，目标群体行为的调适量越小越好，不至于造成人为抵制，从而有利于政策的有效执行。

(二)政策本身的障碍性因素导致的失灵

1.政策缺乏合法性

公共政策的合法性是指公共政策制定和执行的全部过程，包括政策规划、政策认定、政策议程、政策制定和政策执行等，至少在形式上必须符合法律规范。公共政策的制定必须要处在法律与公众有效的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，提高政策回应能力；也只有合法的公共政策才会产生约束力，才具有可执行性。政策的合法性程度越高，政策执行的难度越小，政策失败的风险就越小。反之，则难度越大，风险也大。

2.政策缺乏合理性、科学性

一项合理的政策应该建立在明晰的理论基础上，例如，“实践是检验真理的唯一标准”的政治哲学观点、“科学技术是第一生产力”等分别在不同层面上构成了我国许多公共政策的理论前提，然后才有一定的内容、目标及步骤。政策本身缺乏合理性首先表现在政策针对性不强，没有针对客观的社会问题，政策规定的内容没有反映客观存在的现实情况，规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。政策本身缺乏合理性，使得政策在执行过程中失去了实践的基础，导致政策执行效果与目标背道而驰。其次，政策目标缺乏合理性。目标定得过低或过高，都无法达到预期的目的。目标的制定以及执行的过程都要与群众的利益相联系，并且要注意到与现有的资源和现实条件是否相符合，还要遵循客观规律，如果政策不能反映客观存在的情况，不能符合大多数人的利益需求，那是不科学的、不合理的。如中国“大跃进”时期实行的“一大二公”政策、“三年赶超英美，提前实现社会主义”的冒进政策。这类政策缺乏现实基础，所以不合理也不科学。

3.政策缺乏明晰性

如果政策表达得模糊、模棱两可。就会给政策执行者带来对政策目标及政策内容上的理解困难，执行政策就易走入歧途，影响政策执行的效果。从博弈论分析，人都是理性的，当政策出现模糊现象执行者在政策的执行过程中会充分考虑自身的利益，去发现政策中的漏洞，一旦发现政策中的漏洞，便会使政策变成无用的东西，影响政策的顺利进行。

4.政策缺乏协调性

政策的协调性是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内，不得与其他政策相抵触、相矛盾。群体政策应具有一定的系统性、科学性，带有一定的体系，体系内部的各个要素之间是相互和谐的关系。从现实情况来看，我国政府出台的政策大都是单项政策，而出台群体政策少。单项政策之间联系少，没有形成科学的体系，政策与政策之间容易出现相互抵触。另外，政出多门、部门林立、机构繁多、职责不明、多头领导等情况的存在，还有“新政策与老政策打架”、“此政策与彼政策撞车”、“小政策与大政策相互抵触”等，这些都导致政策执行失去了效果。

5.政策目标缺乏一定的弹性

政策具有一定的原则性和灵活性，它决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。在现实生活中，无论是“自上而下”还是“自下而上”的政策模式，实际上都存在一定的弹性空间。如果政策目标缺乏一定的弹性，则政策执行就会失去灵活性和变通性，政策执行者就不能在不偏离政策目标的大范围内，结合具体情况，灵活地实施和执行政策，因而也就增加公共政策执行的风险[2]。

(三)政策执行主体导致的失灵

1.需求产生行为偏差

政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。任何政策的执行都是通过政策执行者的实施行为来达到政策目标，而人的行为的根本动因便是利益。人都是理性人，难免会让执行者在执行政策的过程中去寻找政策的漏洞，以维护自身利益。政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或遵守政策。一方面，各项政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。经济学中的理性人假设告诉我们，人都是理性的，他的利益追求和行为倾向都是从自身利益出发的，不可能去做损害自身利益的事情。因此要执行主体保持中立态度具有一定的困难性，于是便出现地方保护主义，这种现象在我国比比皆是。如对一些污染企业，中央要求关，而地方政府从发展本地经济的角度出发，总是上有政策，下有对策，导致一些污染严重的企业仍在经营。

2.执行主体政治社会化机制缺乏

公共政策制定后，关键要靠政策执行者去实施和执行，因此，政策执行主体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平很大程度上决定了政策执行的效果。执行者对政策的认同，对政策执行行为的投入、创新精神和管理水平都是政策得以有效执行的重要条件所在。人们正是通过政治社会化机制，学习政治知识、政治能力、政治规范和政治文化，理解政治制度，形成政治信仰，从而能够在社会政治生活中，顺利地承担各种政治角色。然而，在我国现实社会政治生活中，政治社会化机制是乏力的。首先，由于“文化大革命”等政治活动的影响，人们对于政治生活仍有顾忌，阻碍了社会成员参加社会政治活动的积极性，又使政策执行主体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动地执行政策，不利于发挥创造性和主动性。其次，随着市场经济的发展，社会上出现了重经济、轻政治的现象，不利于政策主体的有效执行。最后，近年来，由于西方国家的和平演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步发展，传统的政治社会化机制受到冲击，有效的新的政治社会化机制又没有建立和完善，阻碍了政策的执行。

3.主体的认知缺陷

在公共政策执行的过程中，存在对政策主体认识和理解的问题，对公共政策认识不够，理解不清，没有把握公共政策的精神实质，没有理解公共政策的内在机制，没有考虑到各项政策之间的相互关系，由于政策主体基于利益因素的考虑，对政策信息有选择地执行，还有就是由于执行者知识水平素质偏低，影响力他们对政策的理解，进而影响政策的顺利进行。

(四)政策执行监督不力导致的失灵

政策执行监督是检查行政运行，纠正政策运行过程中的失灵，以保证政策达到预期目的的重要现象。现阶段政策执行过程中，缺乏明确的检验标准，缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的从上到下的监督机制，也缺乏一系列有严格约束力的制度来保障监督与检查的进行。

1.监督种类不少，实际效用不大

从表面来看，现在的政策执行种类有人大监督、群众监督、舆论监督和法律监督等等，但多为事后监督，具有滞后性。

2.监督体制不顺

由于受到利益分配的影响，各监督部门都自成一体，在遇到棘手的问题或威胁自身利益时，都相互推诿，责任不能落实。

3.监督机关独立不充分

监督机关人才、物的调配权隶属于地方政府，因而监督机关对其上司及同级的有些部门负责人无法超然行使监督权，造成监督失效。

(五)政策执行组织机构的科层组织特征导致的失灵

政策执行组织机构由于科层制特征，极易产生官僚主义，导致政策执行失灵。

1.形式主义导致的失灵

科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都是由一套严格的规则和规章制度来进行。由于过分照章办事使组织成员的行动长期受到限制，久而久之，组织成员便会墨守成规，这样既妨碍组织成员创造性和自主性的发挥，又会使组织事务的处理变得呆板，并进而导致形式主义，影响政策执行的效率。

2.本位主义导致的失灵

由于分工、管理权限的划分明确，一方面有利于各司其职，另一方面也造成彼此协作上的缺陷，出现“个人自扫门前雪”的现象，形成本位主义，最终影响政策效率的发挥。

3.文牍主义导致的失灵

科层组织的职责权限、活动方式都有一整套严格的规定。然而，任何规则都有例外。为了应付例外情况，就需要制定新的附加规则，而新的规则还有例外，还需制定规则，规则就越来越多，就会出现文牍主义，束缚了人们的手脚，限制主观能动性发挥

4.繁琐主义导致的失灵

由于科室设置过多，造成机构臃肿，人浮于事职责权限不明，手续繁多，降低政策执行效率。

由于我国长期以来形成的经验决策和人治传统，实行高度集权的管理体制，强调“有令必行，有禁必止”，在这种管理体制下，我国官僚主义现象特别严重。执行人员缺乏主观能动性，形成了“上级推一推，下级动一动”的政策执行行为模式。当政策的指示模糊不清时，当有关问题的政策方案与官员自身利益相对立时，政策的执行效果通常都比较糟糕，导致政策执行失灵。

三、矫正公共政策失灵的主要对策分析

公共政策行为是国家政治的主要组成部分，公共政策执行是实现国家职能的关键一环，政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。在社会转型时期， 为避免公共政策执行失控可采取如下对策：

(一)提高政策认同水平

1.努力提高政策执行者的政策认知水平

政策的执行主体是人，是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知，才能有效地加以执行，如果执行者不能完全地理解公共政策，就会导致政策执行的失灵。因此，执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解，才能坚定地、创造性地完成政策的执行，所以，应努力提高政策执行者的政策认知水平。

从政策执行主体自身来看，首先要组织好相关的政策执行者通过认真学习来达到所推行政策的准确认知。任何一项政策都有它特定的目标、功能、价值、适应范围和实施条件，当一项政策制定和颁布后，政策执行者只有通过对政策深入学习，才能真正理解政策的目标、价值及与自身的利益关系，为政策执行成功打下基础。

努力进一步完善政策执行主体的知识结构。执行人员的知识存量大，有利于对政策的充分认识，如果执行者对某个方面的事物缺乏一定的基础认识，那么就难以对该事物形成一个系统的、全面的认识，导致出现偏差的可能性。一方面，通过实施国家公务员制度使我国政府官员从政策制定到执行整体认知水平提高，大力选拔高素质人才进入公务员领域，提高国家政策执行的总体水平。另一方面，深化教育制度改革，加大教育投入力度，全面落实教育法，从整体上提高广大人民群众对政策的认知能力和理解能力，为目标团体对政策的正确认知创造必要条件。

2.加大政策宣传力度，并完善政策传播机制

政策的传播离不开对政策信息的宣传，加大对政策的宣传力度，有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。认识到政策的充分执行与他们自身利益之间的关系，实践证明，由于宣传不力导致目标群体难以准确的认知。

建立完整的信息传播网络，改变高度一元化的传播方式。传统的信息传播渠道是单一的、垂直的，由各级政府之间传播，难以满足公众对政策知情要求，也无法适应现代社会对政策过程高效要求。随着传播技术的发展，电子邮件、电话会议等传播手段出现，促进政策信息传播多元化发展。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户，提高政策的时效性，同时，减少单一传播的层级，保证信息保真度，还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如，政府上网给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道，不但公众可以直接点击政府的官网，迅速、及时地获取政策信息，而且公众对政策的意见和要求也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式来反馈给政府。

建立政府与公众之间的互动机制。任何的政策都涉及利益的调整、分配，如果执行一项公共政策的成本大于所获取的利益，公众就有可能对政策采取不合作、规避的态度，政府应该和公众之间建立互动机制，及时听取公众的意见和要求，对政策作出必要的修改。如建立信访制度，使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

(二)改革政策执行体制

在一个国家，构建什么样的公共政策执行体制，必然受到该国政治、经济、文化等方面的制约。由于中国处于发展中国家阶段，中国的公共政策执行体制的构建既要符合当今国际公共管理的发展方向，又要具有中国特色。政府在公共政策中处于中心地位，既负责公共政策的制定，又负责公共政策的执行。这样，严重地影响政策的有效执行。具体矫正如下：

1.政策职能与执行职能最大限度相结合

传统的决策与执行体制是一种严格的金字塔式等级组织结构，上级控制下级，下级对上级负责，下级只能对上级的政策机械地执行。于是，往往处在最基层的执行人员远离政策中心，反馈信息传递途径远，导致这个体制的僵化和保守。而在社会主义市场经济下的新型决策与执行体制，使决策与执行机构相互结合，并赋予执行机构一定的自由裁量权与政策制定权，有利于执行人员也参与到政策的制定中，并在执行过程中充分发挥主观能动性，使政策的执行变得灵活。但一定要注意对执行人员素质的培训，加强监督，建立严格的绩效考评制，防止出现执行者徇私舞弊，保证政策的顺利进行。

2.常设行政机构与临时组织机构相结合

中国传统的政策执行体制存在的弊端之一即条块分割，每一部门都视自己所管辖的领域为永久领地，不许其他部门插足。一些综合性、跨部门的问题往往出现管理盲区，要么就没有人管，要么就是在利益的驱使下许多部门抢着管。并且，各个部门分散执法，效率低下。这就要求构建一套新的组织结构，精兵简政，该取消的取消，该保留的保留，实行多部门的强强联合处理，而不是相互推诿，并且对于临时性事务，建立临时性组织机构，提高政府执行机构灵活性及政府回应能力。

3.政令执行与承诺执行、委托执行、合同执行、参与执行相结合

传统的公共政策方式以命令为主，强调下级对上级负责，下级只能服从命令。市场经济的发展，将公共问题看成市场问题。政府是公共产品的提供者，公民是公共产品的消费者，消费者有权选择公共产品的生产者和提供者。因此，政府必须改变观念，采取一些适应市场经济发展的新的执行方式，承诺、委托、命令、合同等已成为公共管理的主要执行方式，并与命令执行相结合[3][4][5]。

(三)完善政策执行的各个环节

政策执行是一系列前后相继的行为过程，具有一定的逻辑顺序。一般来说，它是由组织实施、指挥与协调、监督控制三个环节组成，每个环节出现问题都会导致政策的失灵，以至于政策目标难以实现，有必要完善政策执行的各个环节。

1.实施环节

政策往往是一些原则性文件，不包括具体的实施行动方针，而是一个主体上的目标要求。这就要求政策执行人员对政策进行分析，制定详细的计划，考虑完成政策目标应该采取什么样的行动，以保证政策执行有条不紊的进行。同时还应该订制各种工作制度，如目标责任制，将目标进行分析，并落实到相关组织机构，确保每个部门、每个执行人员明白自己应该做什么，怎么做，应该达到什么样的目标等。还有检查监督制度，有助于防止执行人员在工作中徇私舞弊。

2.指挥与协调环节

指挥就是将政策目标任务、方案、政策计划分配落实到具体部门、单位和工作人员；协调就是引导组织之间，人员之间建立良好的相互沟通、相互协调、相互配合的工作关系，使各项政策执行活动不致发生抵触。为了保证指挥与协调的信息畅通，要健全并确保政策信息渠道的有序和畅通，建立和加强各部门、机构和人员之间的相互信任，相互依赖。同时，随着信息网络技术的发展，许多现代的科技融入到执行中，推动政策执行的指挥和协调手段的现代化，如办公自动化、网上办公等。

3.控制环节

监督控制是政策执行过程中的保障机制和保障环节。具体而言，监督控制是指在政策执行过程中，一定的监督主体按照一定的监控标准和规范，使用适当的监督方法，对监督对象的执行行为进行检查、控制和矫正，以保证合法高效地推进政策，有利于及时发现失误，纠正失灵。

(四)健全政策执行的制度环境

1.行政公开制度

行政公开的基本含义是国家行政机关的活动尤其是国家行政机关对全社会的管理活动，除依法保密的外，应统一对社会公开，其实质是增强执政活动的透明度，提高行政的效率。

2.决策听证制度

听证制度起源于英美法国家的司法听证，随着不断发展而移植到政府政策的制定方面。指在政策制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别听取与该政策有利害关系的目标群体的意见，这有利于决策的科学化和民主化，保证政策选择的公共性，增强政策选择的适应性。

3.干部管理制度

对干部的评价考察要全面，把定性考察与定量考察相结合；对干部的任用、提拔不仅要考察其专业能力、工作业绩，更要考察其思想道德品质、群众基础、政治立场，加强考核制度的民主性，实行干部任用公示制。另一方面将干部的任用提拔等权力交由相应等级的人民代表大会执行，从而避免各级干部只对顶头上司直接服从，置公共政策与人民利益于不顾的现象发生。

4.监督制度

首先，必须确保监督机构的独立地位。监督人员的选拔、任用、调配等不受同级党委和政府管辖，确保地位的独立。其次，鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。最后，建立行政责任制，对执行过程中出现重大问题的官员要处以重惩。

总之，随着经济和社会不断发展，公共政策的作用也会越来越重要。政府应该总结各方面的经验，寻找政策失灵的原因，针对原因采取对策，防止政策失灵而带来不必要的损失，从而提高政府执行效率，保证政策执行的顺利进行。

[参考文献]

[1]金太军. 钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.

[2]刁田丁，兰秉洁，冯 静.政策学[M].北京：中国统计出版社，2000.

[3]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.

[4]宁国良.论公共政策执行偏差及其矫正[J].湖南大学学报(社会科学版)，2000，(3)：95-98.

[5]唐礼武.我国公共政策执行中的失控表现、原因及对策分析[J].云南行政学院报，2005，(3)：66-68.

Reasons for Failure in the Execution of Chinas Public Policy and Its Correction

He Xionglang1，2，Zhu Xuguang3

(1.Department of Politics and Public Management， Yibin College， Yibin644007，China；2.Mobile Station for the Post-doctors of Applied Economics， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu610074，China；3.College of Management， Zhejiang University of Media and Communications， Hangzhou 310018， China)

Abstract： The execution of public policy occupies a very important position in the policy process， and directly influences the realization of the policy target. Because of many factors， the failure tends to come into being in the process of execution of public policy， bringing about disorder and confusion of economy， politics and social activities. This paper analyzes the reasons for failure in the execution of public policy， and put forwards corresponding countermeasures so as to enhance the effectiveness in executing public policies.

Key words： public policy； execution failure； corrections

(责任编辑：张静一)