检察机关在公益诉讼中的作用

梁晓杰

检察机关提起公益诉讼,这一问题成为近几年讨论的一个热点。检察机关能否提起公益诉讼、对什么样的案件可以提起公益诉讼、怎样提起公益诉讼、在诉讼中处于什么地位等等一系列问题都值得我们进行深入的探讨,以找出其理论依据,进行合理化的程序设计,使其科学、可行、合理。

一、检察机关为什么可以提起公益诉讼

(一)检察权的性质

笔者认为,我国的检察权既不是单纯的法律监督权,也不是司法权,更不是行政权。在我国,检察权的权力内容不仅包括法律监督权,而且包括公诉权。鉴此,如果要对我国检察权的性质作出准确定位,即应以我国的宪政体制为背景,以承认检察权的独立价值为前提,并在此基础上做出科学的抽象和概括。其实,简单来讲,检察机关是我国的法律监督机关,它的权力包括法律监督权和公诉权。

(二)检察机关提起公益诉讼的必要性

公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益,而且在公益诉讼中,国家干预的成分较大。公益诉讼包括公益公诉和公益私诉,检察机关提起的毫无疑问属于公益公诉。公益诉讼也理应包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。本文仅探讨民事公益诉讼。相对于对私益的保护而言,对公益的保护存在着诉讼机制的欠缺和诉讼主体缺位,这是民事诉讼法在对公权益保护和对私权益保护方面的失衡。

首先,据有关资料显示,我国近十几年来流失的国有资产达5 000亿元,给国家利益造成极大损失。而这种流失不同于一般的贪污、盗窃,大多是在企业改制、资产重组,以及投资转让、财产处分等重大民事活动中造成的。也就是说大多具有合法的民事流转形式,并且都与企业负责人的违法违规行为直接相关。目前在我国行政管理无力、无序或不能行使权力的情况下,不可能依靠行政方式强制解决。如果不需要追究其刑事责任,或者即使追究了直接责任人的行政或刑事责任,但不足以挽回国家的损失,仍需要追究民事责任的,也只能由检察机关以国家名义通过民事诉讼解决。因此,检察机关作为国家的法律监督机关,对国有资产的保护负有重要的职责。

其次,社会公益的保护。①比如环境污染的公害案件,环境污染造成生态环境恶化,自然资源枯竭,严重影响社会利益,影响可持续发展和人类生存,近年的环境污染致害事件明显呈上升趋势。因此,我们在程序设计时,完全有必要设定代表公共利益的法律主体,而在我国所有的机关中,检察机关是最适合的代表国家利益与社会公共利益的诉讼主体。其他社会公益案件。②如不正当竞争、侵犯消费者权益、损害公共设施及安全等损害社会公众重大权益,而无人起诉的案件。这类案件中,受害者众多而分散,影响到整个社会秩序和利益,在无人诉讼的情况下,由检察机关代表国家和社会利益提起诉讼是必要的。

二、检察机关如何提起公益诉讼

(一) 检察机关提起公益诉讼范围的限定

笔者认为,检察机关提起民事诉讼的案件范围应具体限定在以下三个方面:

1.国有资产保护案件及损害国家重大利益的其他案件。其中包括大、中型国有企业改制中引发的重大民事纠纷以及其他可能给国家、集体造成重大损失的民事侵权案件。

2.社会公益的保护。这类案件是指受害者众多,具有广泛的社会影响和危害面,且受害者势单力薄,属于弱势群体,缺乏与对方进行诉讼抗衡的必要的诉讼能力。包括环境污染的公害案件、不正当竞争、侵犯消费者权益、侵害众多劳动者权益、损害公共设施及安全等损害社会公众重大权益的案件。

3.其他损害社会公益的案件。有学者认为,还有一类案件,也可以由检察机关提起诉讼,即没有起诉主体或主体不能亲自行使诉权的人身权益性质的案件。如父母侵害未成年子女权益案件、确认婚姻无效案件等。笔者认为,这类案件不宜由检察机关提起诉讼,因为这类案件所侵犯的不是社会公共利益,仅属于个别公民的私益,民事诉讼中对于这类案件还是要本着尊重当事人处分权的原则来处理。实践中,如果当事人确实由于经济、文化等客观原因不能起诉的,可以由妇联、学校等依据现行民诉法中的支持起诉原则来支持权益受损害的当事人向法院起诉。所以,检察机关可以提起公益诉讼的案件范围应仅限于涉及公共利益的案件。

(二)检察机关提起公益诉讼的方式

就目前世界各国的立法来看,检察机关提起公益诉讼的方式主要有三种:第一,单独提起。第二,参与提起。第三,共同提起。

笔者认为基于中国的基本国情和相关规定来看,我国宜采用检察机关单独提起和共同提起公益诉讼这两种方式。对于参与提起,与我国民事诉讼法中的支持起诉原则具有同样的形式和目的,再加以规定,不免有重复之嫌。

(三)检察机关在民事诉讼中的法律地位

检察机关提起的民事诉讼,无论在有无实体权利主体参加下提起民事诉讼,都直接与对方当事人产生直接的对抗关系,为保证民事诉讼平等对抗的基本结构的稳定性,检察机关只能处于原告当事人的法律地位。值得说明的是:

第一,检察机关与实体原告的关系问题。检察机关以原告身份提起民事诉讼必然存在与实体原告的关系如何处理的问题。多数人主张,检察机关只能是程序原告,在其提起诉讼后,由享有实体权利的原告按检察机关的通知参加诉讼,由实体原告享有并实施放弃、变更诉讼请求、进行和解等处分权利,检察机关退居于诉讼监督者的地位。但是,问题是如果享有实体权利的原告不参加诉讼,或虽参加诉讼却滥用处分权,则检察机关就无法将诉讼进行下去。也就是说,检察机关诉权的行使要受享有实体权利的原告的限制。因此,上述主张不足为取。但这并不等于侵犯到了实体原告的诉权,任何民事主体当民事权益受到侵害时,都享有诉权并有权提起民事诉讼,但当其所受到的侵害不仅限于个人利益,而涉及国家和社会公共利益时,法律应明确规定赋予检察机关享有职务上或公益上的诉权。赋予检察机关民事诉权不等于剥夺实体原告的诉权,实体权利主体仍然享有诉权,但因涉及国家和社会公共利益,实体原告诉权的行使应依附于检察机关的诉权行使。并且作为实体法律关系主体的实体原告还应全面承担判决结果。对检察机关提起的民事诉讼,当事人之间的和解或撤诉,也必须征得检察机关的同意。

第二,检察机关是否享有特殊权利的问题。对于检察机关提起民事诉讼只能是原告当事人的身份,此时,检察机关与一般民事诉讼中的原告并无本质的不同,其在诉讼中享有与原告相同的诉讼权利,承担相同的诉讼义务,因而不应享有任何意义上的特殊权利。

三、结语

司法公正与司法效率被最高人民法院宣布为21世纪我国司法实践的两大主题。检察机关对民事、行政案件的检察力度有待加强,在立法上和司法实践中更需积极探索监督的途径和方法。这是在民事诉讼中保证司法公正与司法效率的重要途径。实现司法公正,需要建立、健全我国的司法监督机制,而司法效率的实现则需要检察机关对某些特殊民事案件有权提起诉讼或参与诉讼。美国法学家波斯纳认为,在一个资源有限的世界中,效益是公认的法律价值。因此,适当扩大检察机关干预民事诉讼的范围,特别是增强其干预的主动性,应是司法改革的一项基本原则。□(编辑/穆杨)