攻坚克难 全省集体林权制度改革取得阶段性成效

韩连生

从2004年起,我省就致力于林权制度改革的探索研究。2007年,省委、省政府出台了《黑龙江省森林、林木、林地流转试点管理办法》,在地方林业启动了林权制度改革试点工作,历史性地实现了森林资源管理体制的根本性创新。自《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度的意见》下发以来,特别是中央林业工作会议的首次召开,全省各地克服林情复杂多样、林地经营效益不高、农民对林业依赖程度较低等不利因素影响,积极稳妥地推进集体林权制度改革,掀起了一场由耕地到林地、由山下到山上的绿色革命。截至目前,完成了全省统一组织的集体林资源调查任务,已经完成林改面积603万亩,发证面积406万亩,清理过去承包合同13万份,面积达382万亩,调处林权纠纷183 起。一些地方呈现出强劲推进态势,行动迅速的佳木斯市、齐齐哈尔市等地今年将完成集体林权主体改革任务,其他地市今年有望完成主体改革工作量的50%,为实现省委、省政府提出3年完成我省集体林权制度主体改革目标奠定了坚实基础。

(一)打牢了集体林权制度改革工作基础。省委、省政府和全省各地对推进集体林权制度改革高度重视。为确保集体林权制度改革工作的顺利进行,采取积极有效措施:一是组织开展了集体林资源调查工作。全省各地克服了时间紧、任务重、资金不足、天气寒冷、技术力量薄弱等不利因素,集中力量、集中时间,完成了集体林资源调查工作,彻底查清了集体林资源底数,摸清了林权状况,不仅为集体林权制度改革打下坚实基础,同时为制定我省集体林业长远发展规划提供了科学依据。二是制定了符合实际的林改政策。为确保集体林权制度改革顺利实施,齐齐哈尔市、佳木斯市、哈尔滨市、绥化市、黑河市、牡丹江市、大庆市、伊春市、鸡西市等地在关于集体林权制度改革中央《意见》和省委《实施意见》的指导下,结合本地实际,制定和完善集体林权制度改革政策,进一步明确林改的指导思想、目标原则、工作任务和具体要求,保证了改革依法有序推进。一些县市为提高林改工作的操作性和实效性,制定了具体实施方案,明确改革的方法、步骤和相关要求。三是成立林改组织。目前,多数市、县党委、政府相继成立了由党委或政府主要领导牵头的集体林权制度改革领导小组,齐齐哈尔市、佳木斯市、牡丹江市等地从有关部门抽调人员,成立了指导、勘界、确权、宣传等林改推进组,指导和督促本地林改工作。经省委、省政府批准,在省直机构“三定”中,在我厅设立了林业改革发展处,具体承担全省林业改革发展工作。四是召开会议,周密部署。自克东全省集体林权制度改革工作现场会议以来,齐齐哈尔市、佳木斯市、哈尔滨市、大庆市、伊春市、鸡西市等地党委、政府组织召开了集体林权制度改革动员会议,进一步统一思想、提高认识、明确任务,对推进本地集体林权制度改革工作进行安排部署。五是交流经验,完善提高。各地相互交流经验,借鉴林改的经验和做法,确保林改工作少走弯路、少出问题。六是强化宣传,营造氛围。各地通过创建林改网,开辟林改专栏,编发“林改简报”等形式积极宣传林改政策、交流林改经验、传递林改信息,营造了有利于推进集体林权制度改革的良好氛围。全省各地紧紧围绕推进集体林权制度改革这一核心工作,科学组织,精心谋划,从不同角度、不同深度做了大量艰苦细致的基础工作,夯实了改革基础。

(二)积极探索集体林权制度改革成功经验。我省集体林权制度改革工作自中央10号文件出台后,积极有序组织推进。齐齐哈尔市、佳木斯市、绥化市等地推进的速度较快,并总结出一些值得借鉴的经验和做法。从集体林改操作层面上总结出,资源调查是基础,权属确认是重点,完善合同是难点,群众参与是关键,建立制度是保障,林农得实惠、生态受保护是落脚点的林改思路;从组织领导层面上总结出,党委、政府的统一领导是关键,建立健全林改机构是基础、林改资金是保障、部门协作是推动力的林改工作方法。从点上看,也有一些成功经验值得推广借鉴。

以克东县为代表的西部县份,基于林改前集体林资源底数不清,在不同时期有相当一部分林地、林木资源发生了流转的特点,总结出了一些行之有效的经验。在具体做法上:一是彻底查清集体林资源底数。组织力量,投入资金进行集体林资源的调查摸底,外业详查,内业建档,做到了“林清”。二是彻底查清林权现状。逐山头、逐地块查清林权现状。具体讲,就是查清这些集体林目前林权的归属,以及《林权证》颁发状况,通过清查,进行登记造册,做到了“权清”。三是在尊重历史的前提下,规范无序流转问题。集中梳理过去签订的承包合同,对合同规范、合法的予以认可;对合同不完善的进行完善,通过签订补充协议等手段,使之合同具有合法性、有效性;对违反相关法律和政策规定或群众有强烈反应的承包合同,依法取消承包关系。四是将林改交给农民。充分认识到,林改是全方位、立体式的改革,是一项关系农民切身利益、关系农村稳定发展的大事。林改要想取得成功,离不开群众的参与、理解、认可和支持。把发动群众、依靠群众、群众民主参与作为林改的关键性工作。五是支持和鼓励林农发展林业。森林资源增加、生态环境改善、林业经济发展、林农收入提高是检验林改是否成功的标准。林业发展必须坚持生态优先的原则,改革中必须避免只追求经济效益而忽视生态效益的错误倾向。同时,引导林农通过依托森林资源优势大力发展林业产业,使改革的成果惠及农民。

汤原县等地结合本地实际情况,在具体操作上也有成功的做法:一是采取均山制模式。通过民主决策,根据不同地类,将林地按村组人口分山到户,得到了农民的普遍拥护。二是采取均股制模式。对已成林的集体林,通过召开村民会议,在民主决策的前提下,将这部分林地和林木资源按现有人口折股到人,明确管护责任,待林地、林木资源变现后,按确定的股份分配收益。

我省一些县市,在推进集体林权主体改革的同时,积极探索深化改革政策措施,成立林业管护协会、成立林业技术服务组织。一方面将分散经营的农户从管护的重任中解脱出来。另一方面,通过技术的引导和服务提高林地的生产力,取得了实实在在的经济效益。

(三)初步显现了集体林权制度改革成效。已经完成明晰产权的地方,已感受到林权改革给林地经营者带来的实实在在的利益,给当地林业发展带来的生机和活力。凸显出: 一是营造林积极性空前高涨。集体林权制度改革明确了经营主体地位,解决了长期以来制约林业生产发展的体制性障碍,使蕴藏在农民群众中的潜在生产力得到迸发。造林由靠政府推动的“要我造”转变为政策拉动的“我要造”,选好苗、种活树、育成林成为农民群众的自发行为。齐齐哈尔市、佳木斯市、绥化市等地与改革前相比,2009年全市林改范围内造林面积大幅度增加。二是林地经营者兴林致富活力大增。林改赋予了经营者林地使用权和林木所有权,森林资源成为农户重要的生产资料,不少地方的农民依托林地发展高效立体林业,收入明显增加。护林、防火的内在机制和动力发生根本改变,“看好自家山、管好自家林”成为经营者的自觉行动,乱砍滥伐现象明显减少。三是现代林业发展迅猛。集体林权制度改革促进了各种生产要素向林业聚集,广大林农由林改前“不敢投入”转变为“舍得投入”,为现代林业建设提供了坚实基础,促进了林业发展和新农村建设。四是促进了农村社会和谐稳定。各地在林改过程中,坚持充分发扬民主,严格依法操作,确保了农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权,得到了农民群众的衷心拥护。结合明晰产权和登记发证工作,解决了一批林地界址不清、林木权属不明等长期纠缠不清的历史问题,减少了涉林纠纷隐患,维护了农村社会和林区的和谐稳定。总地来讲,以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的集体林权制度改革,调整了集体与承包者之间对于森林资源的财产权益关系,确立了农民的经营主体地位,释放了林业生产力的巨大潜力,集体林权制度主体改革已经取得了阶段性成绩,真正达到了“林有其主、主有其权、权有其利”的林改目标。

在肯定成绩的同时,我们还要清醒地看到,当前集体林权制度改革仍面临着一些困难和问题。一是我省的集体林在改革之前有相当部分发生了流转行为,在自发性的流转过程中,程序极不规范,工作简单、粗放,梳理过去历史遗留问题已成为改革的重点和难点,无形中给林改增加了难度。二是林改工作开展的不平衡。推进快的地方已经完成了主体改革任务,进展慢的地方还在做基础性工作。三是农村群众对推进集体林权制度改革重要性的认识还有待提高。我省是林业大省,也是农业大省,农民有一定量的土地可以耕作,对林地的依赖性不强,一些群众和基层干部对林权制度改革重大意义还缺乏足够的认识。四是基层林业站技术力量薄弱,基础条件较差,林改在组织操作上受到一定影响。五是林改资金投入不足。一些地方受林改经费的困扰,不同程度地影响到林改的推进。□(编辑/刘新)