我国行政问责制:一种现实困境的分析

巴永杰

摘要:行政问责最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的,仅是一种非常态的问责风暴,制度化和规范化是其必然走向。必须着眼于行政问责制建设中问责法规的缺陷、问责文化建设的滞后、问责官员救济的缺位和公民参与问责的缺失等多个角度对我国行政问责制度进行审视和突破,以期能更有效的推动我国行政问责制走向程序化、制度化和法制化。

关键词:问责 行政问责制 现实困境 路径选择

三鹿毒奶粉事件以及9·8”襄汾溃坝事故,引发了席卷全国的问责风暴,一批负有重大行政责任的官员被问责,体现了政府“应时而带动,与时俱进”举措,凸显了民意的力量,彰显了民主政治的进步。从实践的角度诠释了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的深刻内涵。但是,我们应该理性地感觉到行政问责作为一项“新制”,缺乏系统的制度支撑、缺失行政问责文化的土壤以及公民参与问责的环境等,充分认识并突破这些困境将成为我国行政问责制度建设的应有之义。

一、理论解析:行政问责制的内涵审视

对行政问责制的研究是从“问责制”概念起步的。“问责制”,顾名思义,就是“你的责任,出了差错,唯你是问”的意思,国内学者刘厚金认为行政问责制是指法定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的制度规范。[1]行政问责制也即是对问责客体在使用公共权力时的所有行政行为及后果进行全过程的监督和能够被追究责任的一种制度安排。

学者黄健荣从政府问责的理论基石的角度阐述了问责制的合理性、合法性和必要性:[2]从参与式民主理论角度表明,实施问责是回应时代要求推动和保障公众直接参与公共管理的必然选择;从交易成本理论论证,问责可以推进建设高效廉洁的政府;从委托人/代理理论角度揭示,问责关系是人民与政府之间委托/代理关系的合理延伸;从社会资本理论论证,问责是提升社会资本存量的必由之路;从制度主义层面论证,问责是公共管理制度良性运行的保障;从善治理论考察,推进问责有利于推动我国公共管理真正形成由政府部门与公民社会协调合作以实现公共利益最大化的善治体系,实施问责新政,是推进善治的必然选择。

学者周亚越认为行政问责制的内涵主要包含:[3]1.行政问责的客体,也称问责的对象是指“向谁问”。各级政府及其公务员。2.行政问责的主体,是指“由谁问”。"不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导"而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。3.行政问责的范围,是指“问什么”。不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政作为问责"而且要对故意拖延,推诿扯皮等行政不作为问责。4.行政问责的程序,是指“如何问”。“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。5.行政问责的责任体系。按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点,承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在。6.行政问责的后果。后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。

二、现实考察:行政问责制实施中的问题

行政问责制从公共危机的应急措施逐渐走向政府管理的制度规范,回应了民主政治、行政变革的要求,彰显了我国在寻求制度突破、优化公共管理与服务水平的一种有益的尝试和创新。然而,不容乐观的是行政问责制在制度建设上的内在缺陷,使其在现实运作的过程中存在很多的障碍,导致推行政府官员问责的问题是多重的,突出表现在以下方面:

(一)行政问责法规的缺陷

目前,我国的行政问责制领域的法律法规仍处于不甚健全的状态,使得行政问责制缺乏强制力作为保障。从应该问责领导的事件来看,尽管个案中也有腐败因素,但是许多事件是由领导不作为和处理不妥当造成的。因此如果没有相关的法律法规作后盾,官员问责就难免显得有些牵强,实际执行起来缺乏持续性和警戒性。学者刘厚金认为,法规零散可操作性差,地方政府创制的问责规范与法治体系多有冲突,其合法性、持久性受到普遍质疑。[4]就目前全国范围来讲,中央层面仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中,但是尚未形成系统化的制度和法规支撑体系。各地方政府层面出台的行政问责暂行办法虽然在一定程度上体现了民主法治下的行政问责理念,从理论层面上较之以往的责任追究制度有了很大的突破,但仍存较多内在的缺陷,比如行政问责的法规依据不统一,难以操作;责任追究主体单一,惟“上”是从;问责范围狭窄模糊,唯“过”是问;责任追究手段偏颇,罢官为终等。

(二)行政问责文化的滞后

“问责”的落实有赖于在整个社会中形成一种“问责”的政治文化氛围,但在一个有着几千年封建意识的积淀,“官本位”思想以及官场“潜规则”盛行的传统政治文化大行其道的土壤中,致使行政问责文化的发展步履维艰。2004年轰动全国的阜阳奶粉造假致使10多名婴儿死亡、近200名婴儿严重营养不良的案件被披露出来以后,该市分管卫生工作的副市长公开向媒体表示:“如果人民群众还能信任我在这个岗位上,我不想引咎辞职,我还想继续干下去”。[5]这就是时下部分政府官员只看到自己的权力而忽视应有的责任,责、权对等观念缺失的自然流露。可以肯定,如果整个社会缺少行政问责文化氛围, 那么社会民众普遍具有依附仆从的政治心理,主权意识不强、监督意识缺失,他们甚至并不知道自己有监督和问责官员的权力,行政问责制则会因缺少观念和文化支持而无法充分发挥其作用。

(三)问责官员救济的缺位

“行政救济是指由国家法律规定的、对因违法或不当行政行为造成公民、法人和其他组织合法权益侵害,以及因合法行为造成其损失时进行救济的法律制度的总称”。[6]问责之所以被称为“风暴”,定然意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在我国尚未形成一套完善的操作运行机制,在问责过程中难免出现操作的无章可循,使问责结果在法治和恣意人治之间出现偏差和失误。更为重要的是,《公务员法》没有对责任追究和道义上辞职作出任何法律救济的规定。被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障的情况下,处理问责对象的过程基本上还是幕后操作,缺乏应有的信息公开,权利救济渠道又失序。如果这一环节失衡,必将致使我国行政问责尤其是高官引咎辞职在制度化构建中陷入新的困境。如何妥善处理那些被问责的官员一棒子打死,束之高阁,和防止其过快的复出,规避其凭不正之风将问责的效果虚化。特别是对主动引咎辞职的仅是道义上负有责任高层官员,进行救济显得尤为必要。

(四)公民参与问责的缺失

公民参与是行政问责制得以良好运转的一个社会条件。然而,中国传统社会上遗留的“官本位”主导价值观念,导致畸形的权力崇拜,使公民在政治参与上表现的臣民意识,表现为其主权意识淡薄,政治参与不积极,对政府的决策、管理、执行等行政行为漠然视之。此外,从我国公民的实践角度来看,由于信息不对称和表达自己利益畅通渠道的缺失,也在一定程度上抑制了公民进行有效的政治参与和官员问责,使很多公民对一些政治活动和政治事件只能被动的接收,并没有主动地参与进来。随着我国政治文明的不断进步,公众对政府管理社会公共事务和提供公共服务提出越来越高的诉求,政府及其官员也越来越重视对社会公众正当需求的积极回应,以提高政府治理的合法性。所以,如何培养及怎样培养一个公民社会,以促醒和提高公众的人民主权意识和官员问责观念,从而达到公民对政府及公职人员的失职、渎职进行有效的问责参与,必将成为行政问责制在发育的实践中和理论的探索中进一步深入的应有课题。

三、完善措施:行政问责制建设中的路径选择

学者张创新认为,当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事,无问责之法,即存在严重的制度资源稀缺。[7]行政问责制不仅是一种政治逻辑或执政理念,而且是一个系统的吏治规范,因此必须在政治生活中通过一定的配套制度得以落实。 “如果不能跟进制度保证和相应的配套措施,问责制也有可能扭曲、变形,沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大,甚至掩盖更大责任的工具。”[8]如果没有完善的制度体系支撑,必将成为政府部门问责乏力的重要根源。为此,完善行政问责制的路径选择主要应从以下几个方面来改进:

(一)构建成熟的问责制度体系,完善行政问责制的法规支撑

依据事实和法律法规来完善行政问责制,是民主政治和法治社会的必然走向。以实现行政问责制的刚性化、硬化,产生制度之力,同时体现出行政问责制的操作性、细腻性,散发细节之美。首先,构筑科学严格的责任追究和问责制度平台:界定公职人员及权力,规范问责对象及职责,明晰问责事由,厘清问责标准,完善问责程序等。此外,建立健全行政问责制的配套法律法规,衔接现有法律、规章和行政法规,消除相互抵触的条款规定,弥补体制漏洞和法律缺陷,强化问责的操作性,增强法治的强制力约束。再着,进一步实现行政问责的体制外的监督控制,例如强化新闻舆论媒体的“第四种权力”,使媒体密切关注政府官员的行政活动,一旦发现官员失职、渎职的线索,就孜孜不倦的揭露和跟踪报道,使公职人员难逃舆论监督。正如芬兰拉普兰大学教授特尔图·乌特里阿伦形象表述的:“对待腐败行为,新闻媒体的工作是到处打听并大喊大叫。这样的新闻媒体的存在本身就是对腐败的一种威慑。”[9]

(二)倡导新型的行政问责文化,完善行政问责制的伦理内涵

毋庸置疑,社会转型期的行政文化环境仍然具有浓厚的传统色彩。而问责文化是行政问责制的灵魂,是实施责任追究的内在精神驱动。如果缺失新型的问责文化这个柔性机制,即使有健全和完善的问责制度平台,行政问责的有效运作是不可能实现的。为此,倡导和培育新型的行政问责文化建设:首先,应该着眼于以正确的民主法治理念引领官员的职业道德培训,强化公共行政人员的责任意识和“民本”思想,使责任意思和“民本”思想内化于工作操守中。其次,以不断的法规制度创新培育出问责文化的新内涵,提升公共行政人员的道德自律和“官德”建设,实现制度约束与道德自律的有机统一。再次,以深入的问责教育塑造新的公共服务精神,转变公共行政人员的权力本位和“唯上”理念,克服传统官场的文化积弊,以彰显出“廉洁奉公、勤政为民”的深刻内涵。最后,以搞好全社会的政治文化建设为契机,大力培育全社会的行政问责意识的提升。

(三)拓宽问责官员的救济渠道,完善行政问责对象的权益保障

“权利依赖于救济”,无救济则无权利。任何权利必须要设定救济的途径,这是法治的基本理念之一。面对问责官员救济制度的缺失,要进一步健全和拓宽问责官员内部行政救济的申诉渠道,从而增强内部行政救济的及时性和有效性;同时扩大行政复议或诉讼范围,逐渐允许被问责的公职人员对某些涉及自身权益的行政行为通司法程序向相关上级机构申请行政复议,也可以向法院申请行政诉讼,以司法手段来维护自己的合法权益。此外,必须考虑建立被问责公职人员的政治经济待遇等保障机制,应妥善安置问责公职人员,强化对其的跟踪管理,使他们在新的岗位上能充分发挥自己的优势,真正落实干部资源的优化配置。特别对在道义上主动引咎辞职的高层公职人员,应根据其特长和一贯表现,“如果官员仅是道义上负有责任,那么可能被重新任用”,中国人民大学公共管理学院教授张成福认为。

四、强化监督和公民参与机制,完善行政问责主体的多元化

一个完美的民主社会,既需要责任政府的建立,也需要积极性的公民参与。[10] “只有公民的积极参与,才会使政府负起责任而不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府更具有回应性和有效性”。[11]首先用法规和制度来保障公众问责权利的落实,以强化监督和参与机制。政府应主动提供全方位、多渠道的参与方式,例如举行公开听证会、实行民意问卷、建立决策咨询机构等。其次,培养公民积极参与问责的主权意识和问责观念,施行有奖举报和保密制度。再次,充分发挥网络的舆情功效,整合有价值的网络民意为监督和问责提供参考。最后,构建畅通的民众和政府的互动机制,在利益表达和利益协调过程中,推动政府与公民的良性合作,使理论上的公民的政治诉求成为现实的强音表达。

参考文献:

[1] [4]刘厚金.我国行政问责制的多维困境及其路径选择[J].学术论坛.005.(11):41-42;

[2]韩志明.当代行政问责制研究综述[J].云南行政学院学报.2007.(2):159;

[3]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革.2004.(4):42;

[5]王勇.我国政府问责制功效之影响因素[J].行政论坛.2007.(3):41-45;

[6]曾祥瑞.行政救济论[M] .北京.人民出版社.2002.3;

[7]张创新、赵蕾.从“新制”到“良制”.我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报.2005.(1):115;

[8]刘军宁.中国如何走向真正的问责制(EB/0L).载中国政治学网.2004.5.16;

[9]王瑜.国外舆论监督与反腐举措[J].中国监察.2004.(19): 56-57;

[10]李倩倩.对责任政府与公民参与理念的思考[J].南京医科大学学报(社科版)2005.(1):24;

[11]汪伟全.公民参与.推进行政问责的重要途径[J].探索与争鸣.2007.(7):36-38。