给一切权力都套上缰绳

东山涛

经过数百年的发展，西方的民主传统和民主制度在公共权力的制约和监督方面积累了相当多的成功经验，它们是全人类的共同财富。在某些理念上更是具有一定普世价值。因此，吸收和借鉴西方各国的这些成功经验，为我所用，无疑对我国权力制衡体系的完善具有特别重要的意义。

法国思想家孟德斯鸠曾有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这句话，可谓是奠定了西方各国(尤其是发达资本主义国家、在权力制衡方面的思想基点，正是由于有了这一思想基点，才使得西方各国的政治家们在考虑权力问题时，总是从“人的欲望与生俱来，权力滥用难以避免”的共识出发，认为“任何权力都是一匹野马”，要防止其横冲直撞，唯有给它套上缰绳，才能将它驯服。于是，“给一切权力都套上缰绳”，便成了西方权力运行的一条根本原则。具体而言，在一个成熟的公民社会和健全的民主体制之中，权力这匹野马，至少需要套上三根缰绳。

法律的缰绳：“让法律覆盖权力运行的每一个角落。”

在法制社会，一切权力都应在法律的范畴内运行，因此，“让法律覆盖权力运行的每一个角落”也成了西方各国在权力制衡上的一条起码原则。于公民而言，法无规定即为自由；于公权而言，法无规定即为滥权，正是由于给权力套上了“严格、细致和科学的法律体系”这样一根牢固的缰绳，才使得西方各国政府在行使公共权力方面显得很有节度，也很合理。比如美国。早在1965年和1978年，便先后颁布了旨在规范官员职业操守的《政府官员及雇员道德操行准则》和《政府行为道德法》；此后，它又把1883年颁布的《文官制度法》修改为《文官制度改革法》，并重新制定了《政府工作人员道德准则》。在英国，它的权力运行立法历史悠久，100多年前，它就颁布了资本主义世界的第一部《防止贪污法》。相比之下，我国的权力立法长期以来都比较滞后，现代公务员制度也直到近十年来才得以逐步确立，且仍需大力完善。具体而言，主要存在两大问题：

其一，有一个法律体系薄弱的问题。以预防公职人员职务犯罪为例，目前，世界上已经有30多个国家对贪污腐败进行了专门立法，涉及法案条例多达100多部：而我国，直到现在，还没有出台一部专门性的《反贪污法》或《防止贪污法》，现行的有关反贪的法规虽有一定数量，但是，却散布在各种不同的实体法、程序法或者党内条例、行政法规、人大规定、两院释法之中。不仅看起来凌乱，而且缺乏权威性，操作起来也很不便。

其二，有一个立法内容单调的问题。仔细分析一下西方各国的权力立法，我们便会发现，他们的权力立法称得上是覆盖到了权力运行的每一个角落，不仅对于公务人员的日常工作，而且对于公务人员的社会交往，都规定有严格的约束。与西方详尽、细致的权力立法相比，我国权力立法在内容方面还显得有点简单、空洞。比如财产申报和金融实名制，它们可以说是西方权力监督机制中的最基本制度，正是由于有了一套行之有效的财产申报和金融监督体系，才使得司法部门能通过清楚的了解公职人员的财产状况来监督其公务行为，防止其进行职务犯罪。而在我国，针对全体公职人员的财产申报制度尚未建立，金融实名制度也形同虚设，因此，基本起不到主动监督的作用。又如对于礼金和贿赂的规定。美国法律规定，公职人员要是一次性收取了30美元以上的礼品或者一年内累计接受了100美元以上的礼品，就须主动申报，否则，将以受贿罪论。而在我国，关于公职人员收受礼金的违规界定，至今还很模糊，也没有一个清晰的司法解释。另外，我国《刑法》只把“财物”(金钱和物质)作为是否构成贿赂罪的标的，而美国《刑法》则把“任何有价值的东西”、日本《刑法》则把“能够满足人类需要的一切利益”、香港《防止贿赂条例》则把“任何利益”都作为贿赂内容。与美、日和香港把所有无形和有形，物质和非物质的利益、价值都包括在贿赂内容之中相比，我国《刑法》在贿赂内容的认定上无疑太过狭窄，涵盖不了日益多元化的贿赂罪行。

权力的缰绳：“以权力来制约权力。”

“以权力来制约权力”，自古以来都是一个约束权力、监督权力的好办法。在人治社会，封建帝王往往通过独特的权力分配来约束、监督各级官员之间的职权行使，而在法治社会，各个权力系统之间一般也会通过一种法定的从属或监督的关系来达到某种平衡，一般而言，权力系统之间的制衡，可以有同一系统内部上、下级之间的纵向制衡和不同系统之间的横向制衡，

在西方，“以权力来制约权力”主要是通过权力分治的基本政治制度来实现的，作为一项基本政治制度，权力分治并不符合我国国情，但是，它在制约权力这一点上，却具有一定的借鉴意义，尤其是它的一些具体做法。很值得我们研究，如在发挥代议机构作用方面。西方的议会具有相当大的影响力，不仅具有立法权，而且具有可以否决政府预算案和其他提案的否决权。还可以随时随地质询官员，罢免政府首脑。存在一个强势的代议机构，是对公权力行使的一种最有效的监督。在我国，人大和政协作为代议机构，在监督政府、为民代言的途径和方式上显然还有待改进。二是在保持司法独立方面。司法是否独立，关系到法律对权力进行监督的效果，在我国的司法实践中，行政力量或政治因素影响司法审判的现象时有存在，这就不利于司法力量对同级党政机关进行监督。因此，我们有必要学习和借鉴西方在保持司法独立方面的一些成功经验，如理顺司法机构与党政机构的关系、保持司法审判的权威性和独立性、保证司法从业人员的较高社会地位和经济收入、实行法官职务终身制和严格的准入制度、在代议机构设立专门的司法监督委员会等等。

此外，在同一权力系统的内部。也须做好内部各个权力主体之间的科学配置和合理分解。就执政党而言，就是一个党内监督的问题。西方政党在党内监督方面有两条值得一提的经验。一是设立独立的、不从属于同级党委的纪律监察委员会，可以拥有较大的职权，对违纪党员进行处分：二是最大限度地赋予普通党员对于党务的参与权和决策权。这两条经验，对于解决我国的“一把手”专权问题具有非常重要的借鉴意义。

西方还有一条重要的权力监督方式——赋予特殊机构或特殊人员以特殊权力。英国在议会中特别设置了行政监督专员的职位，担任这个职务的人，一般直接由英女皇任命，因此，权力非常大，可以不受干扰地对任何有违法嫌疑的公共部门展开调查。美国设有专门针对高级政府官员进行调查的独立检察官，权力也相当大。另外，还有像新加坡的反贪污调查局所拥有的权力几乎与国家安全局一样多，不仅可以单独展开调查，而且可以执行武力搜查、跟踪监视、抄查没收、扣押逮捕等职权。

民意的缰绳：“让权力在阳光下运行。”

西方各国在权力制衡方面还有一条重要经验，就是依靠民意来监督权力，让所有权力运行都暴露

在阳光之下，自觉接受公众的审视。具体而言，有两种做法最值得借鉴。

其一，发挥民间组织在权力监督方面的作用，在西方。独立于政府之外的民间组织，尤其是一些由专业人士组成的、针对某些专门群体或某项专门活动所组建的、自发性的专业组织，在很多场合都是一股活跃的力量。很多时候，这股力量所提供的调查数据和参考意见甚至能改变政府的公共决策，成为议会提案乃至司法裁定的重要依据，如民间环保组织。在西方一些国家，无论是政府，还是大公司，有什么大型的投资项目或公共建设项目推出，环保组织这一关肯定是要过的。如果这些项目因为有环境污染上的隐患而遭遇环保组织的强烈抵制，一般来说，都很难通得过。最近几年，像瑞士政府的阿尔卑斯山脉铺膜计划、加拿大的电力输出计划、美国海军的潜艇仪器更新计划、福特公司的新款汽车推出计划等大型项目都因遭到环保组织的抵制而一波三折，有的还被完全中止。另一类是独立调查组织。借助独立调查组织来调查一些争论不休的或涉及重大公众利益的公共事件，在西方早已成惯例。这样的做法，一方面有利于保证调查结果的客观公正性，另一方面则可以达到监督公权力，维护公众利益的目的。反观我国，民间组织在公共事务中发言的力度和影响显然还有待加强。

其二，发挥大众传媒在权力监督方面的作用。传媒，也是一种很重要的权力监督力量。在西方，传媒对于公众的影响无处不在，以至于很多西方人将其列在立法、司法、行政之后，视为“第四种权力”。在美国司法界，有一种说法：“宁可让一个人或者报纸在报道偶尔失实时不受惩罚，也不能使全体公民因担心受惩罚而不敢批评一个无能而腐败的政府。”此外。美国政府为保护媒体的采访自由和报道权利，还专门制定了《信息自由法》。在这样的氛围中，美国的媒体面对公权时自然也就有了足够的底气。事实也证明，美国政坛的很多弊案丑闻之所以最终被揭露出来，完全是媒体大胆报道的结果。改革开放以来，虽然我国媒体在公共事务中发挥的作用越来越大，基本上起到了舆论监督的作用，但是，离“第四种权力”的标准则还有一段距离。最典型的表现是，限制媒体的条条框框太多，媒体报道受地方保护主义、“报喜不报忧”的政绩思想等非正常因素的影响太大。因此，如何为媒体解套，如何鼓励媒体监督公权，如何为媒体的合法报道保驾护航，在回答这些问题方面，西方的确有值得我们学习的地方。

(责编：金木)